新型农业经营主体培育与农业治理转型*
――基于皖南平镇农业经营制度变迁的分析
冯 小
内容提要
：地方政府在农业改革中往往利用以资本下乡推动土地规模流转的方式来培育新型农业经营主体，推行强制性的农业经营制度变迁。皖南平镇在近年来依靠优惠政策和国家项目推动土地流转，培育新型农业经营主体，重构出以龙头企业与家庭农场为主体的农业组织格局。受政策优惠和制度激励的新型农业经营主体，不仅要求地方政府在基础设施、惠农政策、支农项目等方面向他们倾斜，而且还成为基层农业治理结构中强有力的博弈集团。他们与地方政府的诸多博弈行动逐步“倒逼”政府，使农业治理的目标更加失衡与单一，这对当前农业治理提出了新的挑战。
关键词
：强制性制度变迁 新型农业经营主体 农业治理
一、问题的提出
在城镇化快速发展的背景下，大量农业劳动力进入城市经济部门，如何培育新型农业经营主体、加快转变农业发展方式，成为各级地方政府（特别是粮食主产区政府）农业治理的主要内容。在一些地方，基层政府的做法是以培育新型农业经营主体为抓手，按照现代农业的规模化、组织化、专业化和市场化的目标，着力推进土地的规模化流转，以促进新型农业经营主体成长。一些调查发现，这种大规模流转无论是山林还是农地，往往与资本下乡联系在一起（郭亮，2011；冯小，2014），且都是地方政府、村社组织利用国家的优惠政策和建设现代农业项目来完成的。
依据林毅夫（2005）对制度变迁的分类，由国家政策和法令引起的制度变革，可视为政府供给型强制性制度变迁。另外，地方政府在制度变迁方面所做的各种努力，包括自主创新的制度变革，都是政府供给型强制性制度变迁的一种方式（杨瑞龙，1998）。2013年中央“一号文件”明确指出，“创新农业生产经营体制，要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能” 。中共十八届三中全会也强调，要“加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”，并且“鼓励土地承包经营权在公开市场向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营” 。这些文件成为各级地方政府推进农业经营制度变革的政策依据。通过自身有效的制度供给来培育新型农业经营主体，是各级地方政府推进农业经营制度变革的重要举措（王慧敏、龙文军，2014）。在具体的实践中，承接国家的建设现代农业项目，以资本下乡来推动土地经营权的规模化流转，进而培育具有企业化经营特征的新型农业经营主体，是当前各级地方政府培育新型农业经营主体的主流运作模式。
企业化的农业规模经营早已被学者呼吁多年（例如张忠根、黄祖辉，1997；胡鞍钢、吴群刚，2001；北京天则经济研究所“中国土地问题”课题组、张曙光，2010）。对于土地流转后所形成的具有企业化经营特征的新型经营主体，一些媒体 和政策研究（例如万宝瑞，2014；刘勇、庄小琴，2013；韩世军，2014）都对其功能和前景持乐观态度。虽然如此，但也有学者谨慎地指出，地方政府推动土地经营权向大户集中，“扶持大户打败小农”，是一项对广大小农的歧视性政策；并且，带有偏向性的政策激励往往会促使下乡资本逐利，导致农民利益受损，特别是其中弱势群体的利益受损（贺雪峰，2011）。资本下乡使得务农户与土地分离，农民被迫成为难以市场化就业的商品化劳动力；同时，基本消费品的全面商品化，提高了他们的货币性开支，增加了他们生活的困难（孙新华，2013）。资本下乡推动的土地流转剥夺了农民最后的生活保障，使得中国农民走向无地雇工的方向（黄宗智，2012）。可见，相关研究一方面看到了新型农业经营主体发展的正向作用，另一方面也发现了它对弱势群体、广大小规模农户的负面影响。不过，既有研究却没有充分认识到，受到政策激励的新型农业经营主体的形成会对地方政府的公共服务职能与角色转变产生反向驱动力，也没有分析它对整个乡村经济和农业产业体系的影响。
刘拥华（2011）指出，歧视性政策会扭曲经济体系中基本的激励结构，进而使组织和组织内部的企业家从事各种活动的成本、收益发生变化，组织和个人据此调整自身的行为，出现反向的“社会行动”。在这样的政策干预和社会的“反向行动”的相互作用下，新的社会制度和社会结构得以形成。这些反向的“社会行动”描述了一种对自上而下型政府政策的反向作用，即在政府供给主导型的制度变迁过程中，组织内部的企业家在扭曲的激励结构下，采取一些与政府博弈的“逆向”行为，最终促成新的社会制度的形成和社会结构的变化。
本文将以皖南平镇为个案，描述政府培育新型农业经营主体的过程。在这个过程中，基层政府对乡村原有的农业经营模式进行强制性干预，即利用国家优惠政策和建设现代农业项目开启政府主导型的农业改革，实施一系列歧视广大小农的政策。本文将分析歧视性政策干预前后农业经营主体结构的变化，重点探讨受政策激励而形成的新型农业经营主体是如何产生一些新的制度偏好与反向的社会驱动力的，并进一步解释这些反向驱动力又如何“倒逼”地方政府转变农业治理方式，推动农业治理的制度变迁。
二、农业经营主体变迁的两个阶段：皖南平镇个案
平镇是皖南一个工业大县F县中唯一的农业大镇。自2007年开始，平镇通过实施一系列建设现代农业项目 ，鼓励招商引资、吸引工商业资本下乡承包土地，促进了农民土地经营权向“种粮大户”这一新型农业经营主体的流转。截止到2014年8月，全镇5万余亩土地的耕种主体由之前的8700多户小规模农户 （3万余个农民）变成了5家农业企业、87个家庭农场主以及少数小规模农户。种粮大户（本文系农业企业和家庭农场的统称）成为平镇农业产业的中坚力量，承包耕种了全镇超过60%的土地。现在，平镇农业治理的主要对象由之前的8700多户小规模农户变成如今不足100户的种粮大户。平镇的土地流转过程可分为政府项目干预前后两个阶段：第一阶段为2007年之前，是农村社会内部农民之间土地自发流转阶段，体现的是乡村社会内在的诱致性变迁；第二阶段为国家政策和项目干预阶段，体现的是政府主导的强制性变迁，主要指政府利用以资本下乡来推动土地规模化流转的方式来培育种粮大户。
（一）诱致性变迁：土地自发流转与“中农”的兴起
长期以来，政府农业治理的对象一直都是千家万户，是“人均一亩三分，户均不过十亩”的分散小规模农户。在当前城镇化进程不断加速的背景下，农村劳动力迅速向城镇工商业转移，这使得农业出现了“去过密化”的趋势（黄宗智，2010；刘芬华，2011），农村经济出现了“去农业化”（张谦，2010）的趋势。农民外出打工后，承包土地如何处置？平镇农民的普遍做法是将土地转交给邻居、亲戚、朋友耕种，即进行土地的自发流转。这种做法的灵活性在于外出打工者一旦在城镇就业失败，还可以回乡要回土地来耕种；自发流转的土地租金也不高，一般为100元/亩，或200元/亩，甚至零租金。耕种两三家亲戚或朋友土地的农户，其所耕种的土地面积主要为15～50亩，其种地收入与外出打工者的收入基本持平，可以算作村庄的中等收入群体。他们具有经营农业的动力，也是村庄社会的中坚力量，有学者称他们为兴起的“中农”阶层（杨华，2012；徐嘉鸿，2012），也有人将他们称为“去过密化”的小农（陈义媛，2013）。
从2009年平镇A村土地自发流转后农户农业生产情况看（见表1），4个村民小组种地农户数合计约占农户总数的1/3（35.46%），其中，“中农”约占种地农户数的一半（51.28%）；从农户耕种的土地面积来看，F组自发流转土地形成的“中农”所耕种的土地面积约占全组土地总面积的74.42%。总体来看，除整村流转的150余亩和退耕抛荒的50来亩外，4个村民小组“中农”耕种了土地面积的近80%（78.92%）。这说明，在政府没有进行土地整村流转时，土地自发流转解决了外出打工农户的土地处置问题，由此形成的“中农”承担了主要的农业生产任务。
表1 2009年平镇A村4个村民小组土地自发流转后农户农业生产情况
村民小组总户数
（户）
土地总面积（亩）
种地户
“中农”
户数（户） 土地面积（亩） 户数（户） 土地面积（亩） 占种地户耕种的土地面积的比例（%）
W组42 243 17 185.519148.21 79.89
D组17 109 5 59.18348.18 81.41
Z组19 230 7 1284102 79.69
F组32 95 10 95470.7 74.42
总计110 677 39 467.6920369.09 78.92
注：W组有57.49亩土地流转给了蔬菜公司；D组在山区，退耕还林了20多亩土地，另外，抛荒土地约有20多亩；Z组有100余亩土地在项目区，流转给了万达加工厂。
土地自发流转大多都是通过农民之间的口头协议达成的，主要以血缘关系、人情关系为支撑，是嵌入农村社会网络之中的。村庄社区内生的社会信任是维系土地自发流转秩序良性运行的重要基础。这样的土地自发流转，几乎不需要基层政府和乡村干部的干预，是农村社会内在的一种灵活、可逆的土地流转制度。外出打工的农户与在家种地的农户之间能够自发形成一套良性的土地流转秩序。依靠农民自身的社会关系和村庄内部的社会信任，土地资源和就业机会在一个大家庭（兄弟家庭）或村庄共同体（亲邻）内部顺利进行再分配。土地自发流转催生了“去过密化”的农业经营主体――“中农”的兴起，形成了农业经营制度发展过程中的诱致性变迁。
（二）强制性变迁：政府推动土地流转与新型农业经营主体的发展
正如上文所描述的那样，村庄内部农民之间的土地自发流转不可能在短期内实现大规模经营，完成发展现代农业的目标，因此，政府主导的土地大规模流转便成为推动农业经营体系发生强制性变迁的关键步骤。在这一变迁路径下，创新农业经营体制、培育新型农业经营主体就演化成了政府主导土地流转，吸引资本下乡，以形成大面积规模经营的政策实践。这种由政府主导的强制性制度变迁消灭了诱致性制度变迁的可能性。政府推动的资本下乡与土地大规模流转破坏了土地的自发流转秩序，并且排挤了由此形成的“中农”群体。自2007年平镇成为县级现代农业示范区开始，在当地政府的农业发展规划中，现代农业被描述为“规模化、机械化的大生产”。为了完成现代农业示范区项目所要求的6000亩规模经营指标，平镇政府在规划的项目示范区范围内选择了3个行政村开展整村土地流转工作。为完成这项“中心工作”，乡村两级组织倾其全部精力与资源来进行“攻坚战”。自2007年冬天开始，平镇打包各类项目，实施土地平整和农田水利改造，同时要求乡村干部全员入户开展土地整村流转的动员工作，试图推动土地的整村流转。平镇政府工作人员用自己丰富的“做工作”经验，采用各种正式、非正式、软硬兼施的办法（参见孙立平、郭于华，2000）进行土地整村流转的动员。历经3个月后，经过轮番轰炸式的劝说、亲戚朋友连坐式的游说，3个行政村内农民的土地流转率达到了90%的高标准，顺利完成了土地整村流转。土地流转带来了土地的集中，农民与村委会成立的“土地流转专业合作社”签订土地流转合同，再由村委会对外发包。土地承包主体则由乡镇土地流转中心和村级组织来选择，村民无权选择承包主体，也无能力成为承包主体。因为在具体的土地流转工作中，镇政府和各村级组织在土地对外发包时都会优先考虑有经济实力的主体，主要是下乡的工商企业，而非有耕作意愿和种植经验的“中农”。政府强制推进的土地整村流转破坏了村内的土地自发流转秩序，也逐步排挤了村庄的“中农”群体。
土地的再发包过程，也是地方政府着力培育新型农业经营主体的过程。所谓“新型”，在平镇的主要表现是经营主体所承包的土地面积足够大，民间称之为“大户”。他们经营的土地面积是村庄中小规模农户的数百倍甚至上千倍。从2007年开始，平镇依托一系列建设现代农业项目和县级财政的支持，对具有“新型”性质的种粮大户给予一些创新性的制度扶持。例如，给予不同规模的种粮大户补贴，向农业企业提供政策性农业贷款，使其享受最高额度的税收优惠，甚至将一些公益性的农田水利项目直接交给农业企业实施。在这些政策的激励下，一批具有企业化经营特征的新型农业经营主体快速崛起。总体而言，在县级财政的大力支持下，依靠国家的项目资源投入，平镇通过资本下乡和土地流转的结合促进了新型农业经营主体的发展。
三、新型农业经营主体对产业体系的“倒逼”
平镇新发展起来的新型农业经营主体，被寄予了推进农业现代化的厚望，也是地方政府开展农业治理工作创新的结果。这些单个经营面积达数百亩、所耕种的土地面积合计约占平镇土地总面积六成的经营主体一经产生，便深刻地改变了当地的农业经营生态，也改变了地方社会阶层结构。
（一）农业经营主体的一元化：“挤出”中农与小农
新型农业经营主体的出现，极大地挤压了乡村既有的农业经营主体的生存空间，阻断了土地的自发流转，迫使“中农”与小农的经营方式日趋解体。政府推动的土地整村流转重新定义了土地流转价格，这使得“中农”原本通过亲属关系、人情关系获得的地租优势陡然丧失，亲戚朋友也不再将土地交给留守在村的“中农”耕种，因而，“中农”群体开始解体。实际上，“中农”群体往往因为各种原因无法外出打工，他们对农业经营有着较强的依赖性，土地的自发流转能保证他们“不离土又不离乡”，通过土地自发流转形成的农业小规模经营能让他们获得家庭所需的基本收入。小规模农业为农村留守群体提供了收入来源和生活保障，而在土地整村流转的政策下，这部分很难实现市场化就业的留守群体成了完全的“无业”群体。
种粮大户的出现，完全改变了当地的农业经营主体结构。由于种粮大户承包的土地集中在平坦的易耕作区域，而政府的农田基本建设项目往往也集中于这些区域，从最初的县级示范区、农业综合开发到高标准农田项目的步步叠加，先期项目投资建设的水渠、机耕道损坏后，后期项目跟进叠加，国家资源被集中投到种粮大户所耕种的土地。这使得小规模农户所经营土地的生产条件长期得不到改善，农业基础设施年久失修，逐步荒废。
进行专业化粮食生产的种粮大户排挤了进行多样化经营的小规模农户，这使得原来多功能的小规模经营所具有的多样化优势逐渐丧失（朱启臻，2009）。种植兼养殖的小规模农户 ，其农业生产不仅能满足自家需求，还可为区域农产品市场提供丰富的农产品。土地整村流转后形成的种粮大户越来越依靠大型机械、化肥与农药，且经营作物单一化，粮食成了平镇的主要农产品。区域农产品市场所提供的农产品的丰富多样性也随小规模农户的大量减少而消失。这些以兼业化方式生产的多种农产品，通过市场交易，成为小规模农户的收入来源之一。其收入虽少，却能够满足一些农村老人的基本生活所需。另外，种粮大户的农业生产还可能危害国家的粮食安全。笔者在调查中发现，精耕细作的小规模农户的单位面积产量要比“大而粗”的种粮大户高出许多。仅以平镇的单季早稻为例，小规模农户的平均亩产比种粮大户要高出100公斤。小规模农户由于基本不考虑自家的劳动力成本，一直保持着双季稻种植结构；而种粮大户因为“双抢时节”雇工成本较高，普遍将当地传统的双季稻种植结构调整为稻麦种植结构。而在南方，由于不适应当地的气候环境，小麦亩均产量为250～300公斤，与水稻相差了近一半（当地晚稻的亩均产量为500～600公斤）。综合算来，种粮大户单位面积土地上的粮食产量无形中要少350～400公斤。如果以全镇流转给种粮大户的3万亩农田计算，平镇的粮食总产量每年要因此减少1050万～1200万公斤。
（二）新型农业经营主体的反向驱动力：“倒逼”生产服务体系的变革
平镇新型农业经营主体占主导的农业经营主体格局，也逐步“倒逼”农业产业链中社会化服务体系的转变。首先，种粮大户的兴起改变了生产性服务体系。以市场化的农机服务为例，种粮大户都各自拥有大型农业机械，农业龙头企业筹建了农机专业合作社，挤压了原本为小规模农户服务的、遍布乡村的“农机手”的生计空间。这使得耕种“一亩三分”细碎化土地的小农很难在市场上获得农业机械服务，联合收割机不愿意为分散的小规模农户开到村庄来，过去方便小规模农户的农机服务体系开始解体。其次，经营数百亩土地的种粮大户的粮食总产量较高，与当地粮食加工厂建立了稳定的收购关系，这使得乡村过去普遍存在的粮食经纪人（“粮贩子”）逐步消失，导致了部分山区老人“卖粮难”问题 。再次，随着农资厂商和种粮大户的直接对接，双方建立了稳定的合同购销关系，本地农资销售店的业务量因此大大降低，很多农资销售店因亏本而关门。笔者调查，2007年之前，每村都有一家农资销售店，全镇约有20多家农资销售店；土地整村流转后，到2014年8月，平镇只剩下3家农资销售店（其中一家是当地龙头企业旗下的，另一家是镇农业综合服务中心主任家属的个体店，第三家是成立了近20年的农资销售店，但已面临着关门的压力）。农资销售店的大量消失，给小规模农户农业生产带来的直接困境便是无处购买农资，他们只能依靠种粮大户帮忙代购。而且，随着农资销售店的大量消失，小规模农户不能再便捷地从他们那里获得农技服务和市场信息。过去以小规模农户为对象的农业服务体系在产业链中被逐步瓦解，小规模农户所面临的农业生产条件日趋恶化。
总之，所耕种的土地占平镇土地总面积约六成的种粮大户，对于市场化的农机服务、粮食销售、农资购买三者的需求与小规模农户完全不同。种粮大户的市场需求的改变带来了农业社会化服务体系的改变，使得整个农业产业体系更加不利于小规模农户的生存。一项旨在创新农业经营主体的制度，客观上导致农业产业体系发生着诱致性变迁。
四、新型农业经营主体对农业治理方式的“倒逼”
新型农业经营主体的成长，也对自上而下的政府行为产生“倒逼”，使农业治理方式向着更加有利于新型农业经营主体的方向转变。这些新型农业经营主体掌握了地方农业生产的命脉之后，就成为举足轻重的社会群体。他们的诸多博弈行为“倒逼”基层政府的农业治理原则与治理方式发生着结构性的变化。
（一）基础设施成本的国家化：民间水利的崩解
平镇农业项目的持续推行重构了乡村的农业经营主体结构，即改变了之前“一家一户”的小农格局。平镇的种粮大户主要开展现代“大而粗”的家庭农场经营（参见黄宗智，2014），他们的成长“倒逼”基层政府在农田水利等基础设施建设方面对其利益诉求作出回应，进而导致基层政府后续一系列工作的方式和原则发生着内在转变。
作为新型农业经营主体的种粮大户，占据着农业经营体系的主导位置。他们的生产关系着地方经济的稳定，而能否按时、足额向农户支付土地流转租金关系着地方社会的安定。他们的农场需要政府重新规划水路渠系，重建适合大机械作业的耕作和灌溉条件，确保旱涝保收。这些需求使得地方政府的农业治理朝着一种“去小农化”的方向发展。例如，在平镇一系列建设现代农业项目设计与实施中，道路建设以大机械的通行为标准；对水系也进行了系统改造，将村庄原有的星罗棋布的小堰塘一一填埋，只留村庄的中心堰塘，废掉零散、蜿蜒、曲折的传统水系，填埋毛渠，改用新的直线路的硬化水泥渠道；在田块设置上，政府完全打破了之前细碎化的田块格局，在土地平整过程中基本废弃了之前的2～3亩的小规模农田，全部改为20～50亩一块的大块农田。政府对道路、水系、田块的整体改造，使得原本依托村社而存在的民间道路、水利供给体系解体。
新型水利体系专为种粮大户的农业经营服务。这一转变的客观后果是，打破了以村社组织为基础的小农水利体系，并对乡村两级组织的水利动员带来了新的挑战。例如，过去每年由各村社组织小规模农户开展义务性的河道清障与水渠、道路的冬修工作，现在则必须由政府出资雇请工人定期进行专业化施工。再如，2013年7～8月，平镇发生了连续45天的高温大旱。由于大多数传统小堰塘被填埋，平镇现留堰塘的储蓄水量减少，农业生产对主干河流的依赖过高而使旱情更为严峻。平镇政府工作人员24小时轮岗抗旱，但村民在家睡觉，无人参与抗旱。即使耗费了近50万元进行提水灌溉，但种粮大户仍因干旱减产。平镇政府只得向省、县农委报“50年以来特大旱灾”，省委最终以特殊农业保险方式对种粮大户进行贴补。新建成的水利供给体系替代了以前以小农为主的民间水利供给体系，瓦解了原有的以村社组织、村民小组、村民为中心的水利动员体系，这使得对种粮大户的农田水利供给与后期维护都成了平镇政府的责任。
（二）农技服务体系的“马太效应”：扶大不扶小，扶强不扶弱
平镇通过土地流转培育出种粮大户，同时完成了有利于种粮大户大规模经营的农业生产基础设施的改造。随之而来的是，为满足种粮大户的需求，基层政府逐步重建和完善了在农村失效多年的农技服务体系，但其服务对象由之前的“千家万户”小农变为如今的少数“种粮大户”。
2010年，平镇水稻遭受大面积红叶病变，造成种粮大户减产受损。种粮大户们埋怨政府的农技服务工作不到位，而且得到的保险赔偿太少，强烈要求降低单位面积的土地租金。之后，县政府出台新政策，要求农委系统和乡镇农业综合服务中心的服务对象向大户集中，围绕测土配方、农药与化肥使用技术、植保、优良品种选择、病虫害防治等向大户提供免费培训，并定期向他们宣传和解释新颁布的农业政策。种粮大户都与农经站和农技服务中心的工作人员建立了稳定的私人关系。调查中，笔者遇到的很多家庭农场主都存有农技站以及农委领导的电话号码，他们在遇到农作物病虫害时，只要去一个电话，便会有技术人员下乡走访查看，给予指导。而且，提供这种一对一的服务已成为这一农业大镇镇政府的制度性规定和行政责任。地方政府将主要的相关人力、财力、物力投入主要服务于种粮大户的农技服务体系时，原本服务于小农的农技服务体系更加支离破碎、“线断网破”，普通农户的农技需求很难得到回应。政府不是“接线补网”，而是“另起炉灶” ，构建一套服务于种粮大户的农技服务体系，形成了“扶大不扶小、扶强不扶弱”的农技服务格局。
（三）社会治理任务的激增：调解大户与小规模农户的矛盾
整村推进的土地流转产生了一大批“无农可务”的失业群体，他们是村庄中无法外出、只能留守村庄的社会群体。同时，由于土地流转过程中存在不同程度的“强迫”性质，特别是存在很多想种地而不得地的农民，土地流转便产生了很多隐性的矛盾和对抗。这些矛盾和对抗直接表现为小规模农户与这些种粮大户之间或显或隐的冲突。
农民在粮食收获时节“拾稻穗”和做雇工过程中的“揩油”行为可以视为“弱者的武器”。在粮食收获时节，种粮大户有了新的“防盗”任务。据当地种粮大户陈某讲，收割机收完粮食后，需要小工（往往是当地的农民）把粮食一袋袋地装好，然后或是搬到路边，或是搬到货车上运走。现成的一袋袋的粮食很容易被别人“搬走”，“明抢”显然是违法的，但小工有自己的“策略”，会趁劳动时将一些装袋的粮食藏在隐蔽的地方，等到晚上再到田里去把粮食拖走。有的老人也以“拾稻穗”的名义，随便就从稻田里割稻子。种粮大户们不敢得罪这些人，而且还需村干部恰当处理，否则后续的生产会面临很多困难。这些农民的应对“策略”是“白天捡，晚上偷”，趁晚上或凌晨时到处“活动”。除了粮食，有的农民还“偷油”（拖拉机柴油）、偷水汞等。这些“偷盗”行为是伴随着土地的集中流转而出现的。种粮大户认为，禁止农民的偷盗行为是基层政府的职责。为回应种粮大户的这些需求，于是，在粮食收获季节，乡村干部多了一项“教训”和“劝说”农民的任务。
除此之外，种粮大户与小农之间还就一些“公共地”存在地权冲突。笔者在调查中发现，土地平整后在田埂、沟渠、道路旁边出现了很多小块废地（即“公共地”），有小农认为这些废地不属于大户承包者，自己可以在这些小块废地上种植农作物 。而种粮大户认为，既然土地已经完全再次发包，土地暂时就不再属于那些小农，在合同期限内，即使是作为“公共地”的地块，小农也不能私自耕种。这部分“公共地”成了权利的一个模糊地带，小农有没有权利耕种？或者谁有权利耕种？由于“公共地”而产生的大小纠纷无数。为此，平镇政府专门发文对此进行规范：“农户不准在田埂、沟渠和道路两边种植农作物”，但是，纠纷依然不止。因“公共地”而出现的土地使用权纠纷成为近年来平镇乡村治理中的主要矛盾和纠纷之一。在耕作过程中，种粮大户很容易与农民发生冲突。而乡村两级对此秉持的原则是要保护种粮大户的利益，说服当地小农不再在“公共地”上种植农作物。无论是处理农业生产内的矛盾，还是处理农业生产外的社会矛盾，乡村两级组织都以协调为主。由于种粮大户已经成为本地农业生产的骨干群体，又是地方政府着力培养的新型农业经营主体，因而，在纠纷调处中，平镇政府往往以保护种粮大户为首要目标，为种粮大户营造良好的经营环境。
（四）惠农资源的歧视性分配：博弈集团的生成
一旦种粮大户成为地方农业生产的骨干群体，国家惠农资源的分配就会受到这种结构性因素的挑战。种粮大户具有相同的群体特征，也有共同的利益诉求，因而能很快地结成利益同盟，在惠农资源的再分配中形成强有力的博弈集团。
以农业补贴为例，农业保险公司按照种植规模的不同设置不同标准的补贴：种植规模为100～500亩的，给予每年每亩60元的财政补贴；种植规模为500～1000亩的，给予每年每亩80元的财政补贴；种植规模为1000亩以上的，给予每年每亩110元的财政补贴。不仅如此，2012年上级配给平镇的80万元农业植保补贴，平镇在依据规定扣除20万元的政府服务费后，也都发给了种粮大户。而往年的做法是，平镇政府将其余60万元分发给各村级组织，村级组织按照行政区域承担植保和一些公共生产性服务。2012年，当种粮大户得知了植保补贴信息后，认为其所承包的农田早已跨越村界，要求将其余60万元直接发给他们。最终，县农委工作组为避免产生矛盾，直接将这60万元全额按照其土地承包面积分给了种粮大户。具有普惠性质的农业贷款也在向种粮大户倾斜，基本上只考虑种粮大户，而很少会考虑小规模农户。2012年，上级分配到平镇的500万元低息政策贷款，基本上都由农业龙头企业和家庭农场获得，仅有约5%～10%的比例分配给了小规模农户。而农业龙头企业往往依靠各种与政府部门的便利关系争取政策性低息贷款，支持自己的农业经营。
农业保险也是同样的情况。目前农业保险的理赔过程在实践中并非是依据保险的规章制度和程序开展的，而往往演化为保险公司、地方政府和种粮大户的三方博弈。2013年，当地冬小麦普遍因为赤霉病而受灾，保险公司派人前来考察，核定之后按照承包土地面积的20%计算受灾面积，再对受灾面积统一按照“绝收”的受灾程度进行赔偿，不再区分各地块受灾差异带来的减产差异 。但是，当地种粮大户对这一赔付标准普遍不同意，认为赔付比例太低，因此联合起来找县农委出来协调。县农委工作人员迫于种粮大户们“群体上访”的压力，劝说种粮大户们不要“闹访”，而是按照保险公司的赔付程序走。和13个种粮大户代表谈判未果后，县农委要求乡镇领导和农经站领导出面协调。种粮大户们要求按照承包土地面积的50%计算受灾面积，而且按照“绝收”的70%计算受灾程度进行赔偿，这一要求大大超出了保险公司原本的理赔标准 。在种植大户们的群体压力下，县农委和乡镇领导不得不多次找保险公司协商，保险公司最后无奈，只得同意了种植大户们提出的赔付方案。但是，同一区域的小规模农户虽然也都购买了同样的农业保险，但并未获得任何补偿，或者说，小规模农户应得的赔偿被秘密地“补贴”到了种粮大户身上。新型农业经营主体在此案例中成了同政府、保险公司进行博弈的“利益集团”，他们向地方政府施压，迫使地方政府惠农资源的分配向自己倾斜。
从上述对农业补贴、农业政策性贷款与农业保险三方面情况的分析来看，地方政府对惠农资源的分配原则转向以种粮大户为中心，小规模农户从而被边缘化。经营全镇60%土地的这一群体已成为当地农业经营的骨干群体和农业产业的中坚力量，因而具有了与政府谈判的地位和能力，进一步要求地方政府将一些国家普惠性资源向他们倾斜。这一转变使得小规模农户农业生产的外部条件进一步恶化，也使得地方政府的农业治理逐步“去小农化”。
五、结论与讨论：新型农业经营主体的反向驱动力
在以推动农业现代化为目标而力推的培育新型农业经营主体的过程中，平镇政府的农业治理原则逐步偏向“亲大户，远小农”，政府的治理目标与治理方式都发生了结构性的转变。地方政府的强制性制度变迁为农业经营体系的转型营造了空间，一大批以资本化农场、规模化经营为特征的新型农业经营主体应运而生，成为制度变迁的产物。而这些经营主体一经产生，就深刻地改变了农业产业体系和农业治理体系，产生了一种对强制性制度变迁的反向驱动力。
地方政府花大力气培育出少数种粮大户，而这些少数把握了地方农业产业命脉的“骨干”群体却为地方农业治理提出了更多难题。从平镇近年来农业项目的实施情况可以发现，农业基础设施的改造都必须捆绑在规模经营的地块上，为种粮大户“保驾护航”。当种粮大户与小规模农户发生矛盾和纠纷时，乡村干部都以营造良好的招商引资环境、保护种粮大户作为调解矛盾和解决纠纷的基本原则。新型经营体系的重塑也在“倒逼”具有社会公益性质的政府农技服务体系逐步以“种粮大户”为中心，为其提供免费、便利的全套农技服务，而且这一政策责任被纳入地方的行政考核中。与之相对的是，“小规模农户”逐步淡出农技工作者的服务视野。由于小农、“中农”的多样化经营方式已被“挤出”，新型农业经营主体成为主要的粮食生产者，维护他们的利益就与地方产业稳定发展、保障粮食安全的治理目标休戚相关。新型农业经营主体更关注国家惠农政策与政府支农项目，更有积极性向政府争取资源和项目，也更有能力与地方政府谈判，促使资源分配向他们倾斜，而小规模农户的需求成为政府分配资源的“盲点”。
新型农业经营主体的成长对地方政府的社会治理提出了新的挑战。原本由3万人耕种的5万余亩土地转为主要由87个家庭农场和5个农业企业来经营，除外出打工者外，剩下的近2万人无处就业。这么庞大的一个群体却被“农业现代化”抛在身后，成为村庄里的无业群体，失去了自我耕种土地的权利和休闲生活的乐趣。他们并未按照政府农业现代化规划蓝图所设计的那样，成为种粮大户的雇工或城市劳动者。为了推动现代农业项目落地，地方政府采取强制性政策来完成土地整村流转，利用政策引导来“制造大户”，进而试图在行政力量的干预下实现农业产业的快速转型。地方政府主观上扶持种粮大户和农业企业，客观上挤压了那些小规模农户的生计空间。产生这一结果的根源在于，政府在推行强制性制度变迁的过程中，脱离了以往多维度的“农业、农村、农民”的“三农”思路，只考虑了农业的现代化，“眼中无农民，目中无村庄”的思路大行其道。农业本身是一个关涉千家万户生计来源的产业部门，如今转变为少数种粮大户的“赚钱营生”，广大农民如今被分化为两极化的农场主群体和被雇佣的、无业的底层群体。单向度的农业思维大行其道，土地集中得过激、过快，可能引发不可控的经济风险与社会问题。
由地方政府推动的强制性制度变迁很快走向激进道路，过度偏重“造大户”，过度强调对种粮大户的保护和扶持，不仅为农业现代化埋下了隐患，使得农村、农民问题更加突出，基层治理逐步由整体性的“三农”治理走向“单向度”的农业治理，可能引发大量潜在的社会问题。值得警惕的是，新型农业经营主体的这种“大而粗”的农业经营模式，已经陷入了一种不可逆的发展陷阱。他们经营的作物单一化，不仅使得地方农产品供应出现结构性失调，更意味着一旦出现巨大的经营风险而他们又很难规避的情况，粮食安全问题就令人堪忧了。种粮大户在农业经营结构中占主导，使得地方农业产业的抗风险能力大大下降，一旦他们出现亏损，就会“倒逼”地方政府提供更多国家资源来补救和兜底。
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（作者单位：西北农林科技大学人文社会发展学院）（责任编辑： 陈秋红）