西部农村集镇环境问题与治理对策分析
--以陕西农村为例
崔彩贤1 霍学喜2 魏欣1
（1.西北农林科技大学人文学院 杨凌 712100；
2.西北农林科技大学经济管理学院 杨凌 712100 ）
[内容摘要]
小城镇建设和城镇化的发展是新世纪我国的重大战略和发展趋势。陕西属于西部欠发达地区，工业化的起步较晚，城镇化的步伐较慢，在广大农村地区存在着各色农村集镇，这些集镇是将来城镇化的前置载体。文章采用实地调研的方法归纳总结了陕西农村地区集镇类型，客观分析并揭示了陕西农村集镇存在的主要环境问题，在此基础上提出了陕西农村集镇环境整治的对策。
[关键词]
集镇；集镇环境问题；对策分析
21世纪是生态文明的世纪，我国东部发达地区在经济发展过程中虽然加快了城镇化进程，但造成了严重的环境污染和生态破坏。西部地区经济发展相对滞后，在国家相关政策的引导下，工业化和城镇化的步伐也进一步加大，但西部地区属于生态环境脆弱地区，同时西部地区生态环境的变化又影响着中东部地区，陕西属于“中国的西部，西部的东部”，地理位置相当重要。在城镇化的过程中，陕西广大农村集镇备受关注，是将要城镇化的载体，而农村集镇环境问题是城镇化过程中的一个重点和难点问题。
2011年9月至11月间，我们绿色集镇课题组对陕西200多个农村集镇进行了抽样调查，调查的对象主要是集镇所在乡镇的乡镇长和书记，发放问卷200份收回190份，有效问卷182份。发现集镇生活环境问题比较严重，集镇环境整治也存在一定的障碍。
一、陕西农村地区集镇类型
通过对陕西关中杨凌区、武功县、扶风县、岐山县、宝鸡陈仓区、眉县、礼泉县、凤翔县、淳化县等区域或县域集镇实地抽样调查，发现集镇类型各种各样，都有各自的特色。
（一）乡镇政府所在地集镇
关中地区很大比例的集镇都属于这种类型，同时这种集镇往往依托当地比较大的自然村而形成。乡镇政府位于集镇之中，集镇街道有商业中心、生产要素中心、农副产品加工、科教文卫等主要功能区。大都留有很多传统的集市贸易日，为了周边农村居民赶集和交易的方便和流动商贩的经营方便，临近的集镇的集日或集期都是相互错开的。如岐山的益店镇是双日集，而临近的枣林镇是单日集；凤翔的虢王镇是双日集，而彪角镇是单日集；有的集镇是1、4、7集，有的是2、5、8集等这样相互错开。
（二）具有集市贸易的自然村集镇
这种集镇是在农村比较大的自然村的自然贸易和自然演进过称中形成的。因其具有一定的农村腹地条件，有利的交通位置，通过定期的集市和商品交换，方便周围村民的生产和生活要求，逐步发展并建立了一些经常性的商业服务设施，如商铺、金融、邮电、通讯、科教、文卫等，在此基础上发展而成。如杨凌区原大寨乡（现为大寨镇）的寨东村，武功县的大庄村引申了公路集镇等。
（三）撤乡并镇后原乡集镇
20世纪以来随着“责任政府、服务政府、效率政府、廉洁政府”以及“减轻农民负担”为价值取向的政府行政管理体制改革，基层乡镇行政区划调整成为我国行政区划格局变化中的一个亮点。[1]撤乡并镇和乡镇合就是其中之一。撤乡并镇和乡镇合并后，由于几个乡镇政府合为一个政府，在原乡镇之一设点办公，原来的乡或镇没有了一级地方政府，但原有的集镇街道功能仍然运行，特别是商业网点和集市贸易并没有中断。如岐山县的雍川镇是由原来的马家乡和麦禾营乡合并而来，镇政府设在麦禾营乡，而以前的马家乡的集镇街道功能还在。
（四）乡镇政府迁出后原有的集镇
这类集镇和前一种集镇有些类似，但不完全一样。即有的乡镇按照新的要求和计划进行规划，将乡镇政府及相关机构搬离原地址，形成新的乡镇政府驻地，这些新的乡镇政府驻地，有的形成了新的集镇格局，有的没有形成新的集镇格局，但由于人们的习惯及古老的风俗文化传统，旧的集镇格局依然存在，原有功能也并没有失去，并且在集镇上形成的古老习俗及传统的节日仍然存在。如扶风的降帐旧的集镇每年的春分仍然过古会（集市）、唱大戏等。
（五）交通要道自发形成的集镇
在新农村建设及城市郊区发展过程中由于道路交通条件的改善，陕西农村基本上很多村庄都修建了通村马路，有的村庄在重要的国道和省道周围，利用有利的地理位置优势发展了交通要道集镇，还有一些老的传统的街道集镇由于濒临一些交通要道，也拓展了道路集镇。这些集镇各种店铺林立，生产生活资料齐全，不仅服务了过往车辆行人，也是当地农村居民生产资料、生活资料的集散地。如武功县的大庄镇就引申了公路街道，武功县的南庄村在毗邻交通要道也成立了集镇式道路街道。
（六）以车站、工矿企业为依托的集镇
有的工矿企业周围虽然没有一级地方政府，但由于工人和周围农村居民的日常生产生活需要，慢慢形成了一定的集市贸易市场，在此基础上形成了一定规模的集镇。如扶风县的降帐集镇。这些集镇的主要特点是集市集期结构和功能不明显，平日人口流动不是很大，基本上天天是集市，这些集镇基本接近小城镇的规模和功能。
二、陕西农村集镇环境存在的主要问题
（一）集镇环境差，基本的公共环保设施不完善甚至缺位
目前，陕西大部分集镇建设尚未摆脱自然演进的模式。经调研，在182个集镇中只有22%的集镇有环保的基本设施，31.3%的集镇没有环保基本设施，46.7%的环保基本设施正在建设中。环保设施不完善的集镇主要集中在撤乡并镇后原乡集镇和乡镇政府迁出后的集镇。这个数据说明陕西农村集镇环保基本设施普及率较低。从供排水设施和卫生厕所这两大最基本地和人们日常生活密切相关的公共设施来看，被调研的集镇中86.1%的集镇有供水设施，只有59.6%的集镇有排水设施。说明还有很大比例的集镇没有供水设施，排水设施也只占了一半多点。因此不难想象为什么农村集镇污水污染是最严重的环境问题之一，特别是雨季雨污合流，排放到自然水体，甚至影响饮用水水源。从卫生厕所来看，调查的个案样本中，没有普及卫生厕所的集镇比例高达70.17%，说明大部分集镇还未普及卫生厕所。在调研过程中，我们发现有的集镇只有一个所谓的“公共厕所”，而且还是某个单位的。集镇到处是生活垃圾，特别是在集市日集镇人口较多而且流动量大，物质较多的情况下，集市日的午后整个集镇基本被各种生活垃圾所覆盖。
（二）管理不到位，条块分割，随意性大
陕西集镇空间分布差异较大，关中、陕北和陕南也有明显的区别。以关中为例，有的地区集镇分布密集，有的地区集镇分布稀疏。在平原地带集镇密度较大，如扶风县、武功县、岐山县等，而在一些山区县城如淳化县、旬邑县则密度较小。虽然各集镇均设置了村镇建设管理站，但人员少，专业人员缺乏，加之管理法规不完善，建设管理人员没有明确的管理点。在我们调研的集镇中89.5%的绝大多数集镇没有设立独立的环境保护机构,工作人员严重不足,环境监测和环境监理工作基本处于空白状态，环保部门缺乏最起码的管理经费。这个问题主要集中在具有集市贸易的自然村集镇和交通要道自发形成的集镇。据调查，农村集镇环保部门的相当一部分经费，包括工资，要靠征收的排污费来解决。排污费不能用于治理污染，环保政策的实施必然受到影响，更为严重的是，环保部门既然要依靠排污费维持生计，在污染企业面前必然失去权威性。[2] 另外，管理体制条块分割，目前小集镇管理体制设有社区居委会，居委会只管人不管建设；村委会管农业和农民，也不管集镇建设。集镇的环境卫生、市场管理由镇(街道)、市相关部门负责。人为地分割小集镇的管理权限，阻碍了集镇整体建设发展。[3]
因此，造成管理随意性大，集镇面貌脏、乱、差，出现“农村当城建，城镇建得像农村”的现象，失去了集镇原有的特色风貌和传统文化特色。
（三）建设盲目性大，跟风现象严重，忽视挖掘集镇自身传统文化的吸引力
在调研的集镇中有发展规划的占到了69.1%，正在制定规划的占22.7%，没有规划的占8.3%。说明规划在集镇建设中有所加强，有规划和正在制定规划的占了绝大多数。但规划的合理性、连续性和稳定性还需进一步加强。很多集镇由于资金和思想意识等问题的限制，认为搞建设就是修马路、盖楼房、建广场。建设整体性、系统性和连续性差，多重视面子工程，互相跟风，造成了“千镇一面”的现象，集镇原有的特色建筑风貌和传统文化面临萎缩和灭失的危险。“朝建夕改”现象、“半拉子工程”现象、“外表光鲜里边粗糙”等现象较多，不仅占用了有限的耕地资源，还造成了大量土地的闲置浪费。这种状况在没有较大的天气和自然变化的情况下，不会发生很大的问题，但一旦有洪水、地震等较大的自然灾害发生时，造成的后果非常严重。这个问题主要集中在乡镇政府集镇和一些重要的地区重点建设的集镇。
另外，集镇公共文化设施缺乏，文化氛围较低。在调研中约84.4%的集镇设有文化站或文化馆，但作用都基本没有发挥出来。52.3%的集镇没有图书馆，占了大部分比例，影剧院和体育场馆等公共设施的建设相对滞后。60.4%的集镇没有进行社区建设，86.3%的集镇没有设立高中。这些重要的发展指标都相对滞后。导致了集镇文化娱乐活动相当匮乏，另一方面却滋生了一些不健康的娱乐活动。县城管辖下的集镇，虽然离县城的空间距离不是很远，但一到晚上，集镇和县城形成了很明显的对比，县城镇是各种娱乐文化活动应有尽有，和大中城市基本没有什么区别，而一般普通集镇街道基本上都很冷清，只有极个别店铺和行业在招揽生意，大大阻碍了城镇化的进程和集镇自身的繁荣和发展。
（四）道路集镇发展空间受限，环境隐患大
集镇绝大多数和主要交通干道有着千丝万缕的联系，特别是国道和省道。主要有以下几种：（1）集镇设在道路的十字路口，如扶风段家镇、武功苏坊镇。这种集镇不仅不好规划，难以管理，安全隐患也相当严重，过往车辆多，行人和车辆都在十字路口穿梭，在交通压力增大和设施缺乏的情况下形成严重的安全隐患和环境隐患；（2）公路从集镇一侧通过，如岐山县的益店镇、宝鸡陈仓区的阳平镇。这种集镇相对比较科学，既照顾到集镇的商业中心功能，临近有主要的交通干线，人员和货物运送方便，又对集镇的进一步发展和规划留足发展空间。（3）集镇纯粹在交通要道上成立和发展，如武功的南庄、大庄街道集镇，凤翔县的衡水镇，西宝中线、北线横穿集镇,有的甚至绵延几公里，这种集镇纯粹是道路集镇，利用公路交通便利、场地宽敞且无偿使用的条件，发展地方生产，形成独特的公路经济，成为市场经济建设中的一个亮点，是农村经济的增长圈。但这种集镇存在的最重要问题是公路产权遭到了严重的侵犯和损害，农民和商铺店主出于自身生产、生活的需要，从远离公路的地方迁出来，在公路两侧安家落户。公路沿线住户对公路也根本不爱护，住在公路边，随意往公路上倒垃圾、泼污水，公路成了事实上的垃圾消化场。至于在公路上碾压煤渣，在路肩、边坡和水沟里倒土种菜，占用公路堆物放料、打场晒草等比比皆是。水沟公共卫生设施简陋粗糙甚至根本不考虑垃圾消化、处理、清扫等工作，致使公路两侧住房屋基高过路面，而下水道等严重不畅，积水无法排泄，路面变成河床水道。[4]
三、集镇环境治理的对策分析
（一）合理利用资金，完善集镇公共设施建设
集镇公共设施是集镇住民和镇域农民生产生活的必要条件和基本保障。近年来，随着经济的不断发展和农民生活水平的提高，集镇公共设施在不断的建设和完善中。当前，在集镇公共设施的建设中，主要以项目为支撑的方法在建设，这是新时期集镇建设的当前形势和发展方向，但在这个过程中出现了重复建设、资金滥用、违法截留、挪用和贪污贿赂等现象。因此当地政府和有关部门应该各自或联合制定一些相应的规章制度，如公共设施项目申请规定、公共设施项目申请细则、公共设施项目实施细则、公共设施项目实施监督管理制度等，并将这些制度性文件进一步细化，加大宣传力度，使相关利益方都能参与并相互监督实施和落实，用这样的方法来规制监督有关资金的去向和使用情况。同时，应本着专款专用、合理布局、节约使用的原则，改善集镇生产、生活环境，促进农村经济和社会发展实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。
（二）加强管理，设立集镇专门环保机构
环境管理薄弱或缺位是大部分农村集镇的共有问题。由于乡镇政府人员短缺，经济建设和其他事务占去了大量的人力和财力。经调研，日常情况下的各项日常工作乡镇政府会派出一人作为上级相应部门的联络员，如环保干事联络县级环保局，而这些联络员很可能一人兼数职。另外环境管理经费短缺也是不争的事实。因此集镇环境整治一方面要加强管理，不管是那类集镇，乡镇政府驻地集镇或撤乡后的办事处，都应该设立专门的环保机构并增加管理人员，而且尽可能的使用相关环境专业的管理和技术人员，这样对于集镇环境问题的预防和整治才能起到关键性的作用。另一方面，在集镇环境管理方面必须加大投入。经调研，乡镇政府机构经费短缺是事实，但乡镇政府的经费滥用、挪用也是事实。因此，对经费的来源应多渠道筹集，不能只依赖相关企业和政府部门，对相关的利益各方都应让其支出相应的费用并选出代表商讨经费的合理使用和形成相应的监督机制。只有增加环境管理专业人员和环境管理经费，并对其合理的利用和实施进行制度监督，才能更好的管理好集镇环境。
（三）合理解决集镇保留、植入与重建的关系
陕西农村好多集镇都有悠久的历史和浓厚的文化民族传统。近年来，由于城镇化的安排、布局和新农村建设的发展，撤乡并镇、并村、集镇搬迁、农村土地和村镇整理及省委省政府出台的一系列推进城镇化的政策和举措。导致集镇保留、植入与重建的冲突加剧，好多农村集镇处于一种盲目建设和无续发展的状态。对集镇的修建、重建、搬迁需持慎重的态度，各地应根据区域发展特色和集镇本身的特色制定相应的政策、制度及措施。对一些历史文化名镇及有特殊传统产业特色的集镇以保全原貌为原则进行加固、修缮，传承历史文化特色，并给予制度保障。对于自然条件差，集镇发展受限的集镇，在集镇搬迁的过程中一方面要注意原有集镇的脆弱的生态环境的保护，另一方面更要重视新集镇选址的环境影响评价及新建集镇的合理规划、集镇建筑符合当地自然环境和气候环境，同时要对集镇住民及镇域农民加强环境意识和环境道德的培养及环境法律法规的宣传。
（四）科学合理改建、整理道路集镇，消除各种隐患
长久以来，为了生产生活的方便，大多乡村集镇形成了临道路而居和临道路而建的传统。但随着现代通信技术的发达，集镇临道路而建已失去了一定的必要性。相反，随着现代交通技术的发展和普及，道路集镇出现了各种现实问题和环境隐患。如果不重视这个问题，就有可能在不远的将来出现公路尤其是干线公路上街区连片，甚至公路被一片片街区所蚕食。因此，在农村集镇发展与建设中，一定要加强规划，并且要注意规划的科学性、合理性与长远性。加强地方政府集镇规划与其他部门如公路部门规划的对接。一方面，在道路规划上应坚持靠镇不进镇的原则。坚持公路法的相关规定，严格审批临公路建设项目，不但控制红线以内新增建设项目，对红线以外的近路项目也应该加以评估，以免对公路建设及其运营造成影响。另一方面，地方政府在临路而居的集镇建设中应注意有意识的约束集镇向公路一放延伸和扩展，对临镇的其他级别较低的乡村公路进行有意识的加大投入、改建和扩建，使之符合农村集镇发展的需要。[5]
中国是个农业大国，农民是中国过去、现在和将来都不可缺少的阶层，在发达国家乡村越来越高档化的情况下，如何建设和经营好广大农民生产和生活的主要场所―农村集镇，不仅是城镇化率的提升与降低问题，不仅是经济发展快慢的问题，更是一个国家文明程度的体现。因此，农村集镇建设与经营刻不容缓，农村集镇环境的整治更是一个很重要的问题，需要相关各方共同努力，营造一个个环境优美，各具特色的农村集镇。
参考文献
[1]汪宇明,王玉芹等.近十年来中国城市行政区划格局的变动与影响［J］．经济地理，2008（02）:198
[2] 王韶辉,牛红武.新形式下的村镇规划模式初探[J].山西建筑,2007(26):89
[3] 李振航.平湖市集镇型中心村建设发展的思考[J].中国科技博览，2009(02)：193
[4] 陈红.论加强集镇公路经济活跃地带的路政管理[J].湖南科技学院学报,2008 (05)：141
[5] 于志勇,周家有. 公路街区化的成因、危害及对策. [J].北方交通，2006（05）：49-51
注：基金项目：国家自然科学基金项目：西部农村绿色集镇的建构与管理（项目编号：70973099）西北农林科技大学青年基金项目：陕西小城镇经营中“绿赢”战略的价值分析和保障机制研究（项目编号：QN2009100）
联系方式：
电话：13359263337 邮箱：ylsn003@163.com
作者简介：崔彩贤（1971―），女，陕西合阳人，副教授，主要从事环境资源法、农村经济管理及国际法等研究与教学工作。
Rural Market Town’s Environmental Problems and Countermeasure analysis of Environmental Governance in Western Areas
------ A Case Study of Rural Areas in Shaanxi Province
Cui Caixian1 Huo Xuexi2 Wei Xin1
(1.college of humanities; northwest A&F university; Yang ling 712100; 2.college of economics and management; northwest A&F university; Yang ling 712100 )
[Abstract] :In the new century ,the construction of small towns and the development of urbanization are significant strategies and trends in our country. Shaanxi province is located in the underdeveloped western region. In there, the industrialization started late, the pace of urbanization is relatively slower. And in the vast rural areas, there are various kinds of market towns, which are leading carriers of the urbanization in future. The article concludes and summaries rural market towns types of Shaanxi province using field research methods. Objectively analyses and announces the main environment problems of rural market towns. Based on these, the article puts forward major countermeasures of the market towns environmental governance.
[Key words] Market Towns; Problems of market towns environment; Analysis of countermeasures
西部农村集镇环境问题与治理对策分析
--以陕西农村为例
崔彩贤1 霍学喜2 魏欣1
（1.西北农林科技大学人文学院 杨凌 712100；
2.西北农林科技大学经济管理学院 杨凌 712100 ）
[内容摘要]
陕西属于西部欠发达地区，在广大农村地区存在着各类农村集镇。文章采用实地调研的方法，归纳总结了陕西农村地区集镇类型，包括乡镇政府所在地集镇、具有集市贸易的自然村集镇、撤乡并镇后原乡集镇、乡镇政府迁出后原有的集镇等集镇类型。客观分析并揭示了陕西农村集镇存在的主要环境问题，如基本的公共环保设施不完善甚至缺位；管理不到位，条块分割，随意性大；建设盲目性大，跟风现象严重，忽视挖掘集镇自身传统文化的吸引力等环境问题。并提出了合理利用资金，完善集镇公共设施建设；加强管理，设立集镇专门环保机构；合理解决集镇保留、植入与重建的关系；科学合理改建、整理道路集镇，消除各种隐患等集镇环境整治的对策。