案例中心
您现在的位置: 首页» MPA» 案例中心

广播电视业政策目标的冲突:创优与创收能否兼得?

作者:   来源:  发布日期: 2016-11-11 浏览次数:

案例梗概:

  作为文化产业中的重要组成部分,我国的广播电视业自20世纪80年代起,掀起了全面改革和发展的热潮。指导我国广播电视业发展的一系列政策文本表明,广播电视机构在发展中有两项基本目标:一方面,追求社会效益的最佳化,这要求电台与电视台必须全心全意为党和政府的路线,方针、政策服务,不仅要及时准确地传播新闻、评点时事,还要引导舆论、创造优良的舆论环境,这需要建立一支政治素质高、综合能力强的采编播队伍。另一方面,追求经济效益的最大化,这要求从业人员必须千方百计地占领市场,赢得客户,赚取商业利润,进而把广播电视市场的蛋糕做强做大。在经营中,需要一支有经济头脑、懂经营管理和市场营销的人才队伍。这两项目标被业内人士通称为“一手抓创优,一手抓创收”。

  那么,随之而来的问题是:各级广播电视机构能否同时兼顾“创收”与“创优”,从而实现社会效益和经济效益的“双飞跃”呢?在本案例中,A市广播电视机构在贯彻这两大目标时的困境和问题,或许能够从一个侧面证明政策设计过程中二重目标的冲突与悖论。

  案例:

  一、背景:广播电视业双重目标的政策规定

  作为宣传党和政府方针政策、发挥“喉舌”作用的新闻机构,我国的广播电视机构自兴起和发展以来,就是舆论宣传的主力军和重要的思想文化阵地。

  1983年初,我国广播电视事业发展史的重要里程碑——第十一次全国广播电视工作会议明确规定,各级广播电视机构具有新闻宣传机关和事业管理机关双重性质和职能,其中,032作是宣传,并确定实行上级广播电视部门和同级党委政府双重领导、以同级党委政府领导为主的管理体制。鉴于其特殊的政治属性,我国各级广播电视机构自成立以来,就被自然而然地纳入由各级党委的统一领导之下,并作为事业单位接受财政的全额拨款。各级电台、电视台必须紧紧围绕各级党委政府的中心工作,坚持正确的舆论导向,通过新闻和各精品节目,为改革和发展创造良好的舆论环境。在管理体制上,全国实行中央、省、有条件的地市和县“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的建设方针。

  1995年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出通知,要求进一步加强和改进广播电影电视工作,因而强化管理被列入重要的议事日程,并在此后的连续几年中,成为广播电视改革发展的中心工作。加强广播电视宣传管理的主要任务是:毫不懈怠地始终坚持正确的舆论导向,为改革、发展和稳定创造有利的舆论环境,提供有力的舆论支持;大力实施精品战略,全面提高节目质量,努力为亿万人民群众提供高水平、高质量的精神食粮。这些政策规定无疑为我国广播电视机构追求社会效益的最大化提供了明确的政策依据。

  另一方面,伴随着市场经济的发展,1992年中共中央颁布了第13号文件《关于发展第三产业的决定》,广播电视被明确列入第三产业,这为广播电视的产业化提供了政策依据。政策要求广播电视行业所提供的精神产品进入市场进行交换,参与市场竞争,进行结构调整和运行机制、管理体制的改革,以适应新的生产力的发展。

  二、A市广播电视机构的概况

  A市地处华北地区某省,地级市的行政建制,下辖25个县(市、区),面积约2万平方公里,人口约1000万。A市人民广播电台与电视台均为副处级事业单位,接受A市党委和广播电视管理局的双重领导。

  A市人民广播电台成立于1984年,自办新闻频道、生活频道、交通频道三套节目,目前全天播音45小时。除早、中、晚、整点定时播报新闻外,还设有40多个直播板块节目。其中既有融新闻性、社会性于一体的新闻类节日,又有双向交流,寓知识性、趣味性、娱乐性为一体的参与类节目;既有充满真情的谈话类节目,又有雅俗共赏的文学、戏曲音乐节目,以及时尚的服务性节目,这些节目在当地有着相对稳定的听众群。该台的三部中波发射机功率为10千瓦,同时有调频发射,广播覆盖面积达3万平方公里。全台人员150余人,其中事业编制人员100人,聘用人员50人。在20世纪90年代,由全额拨款的事业单位改为差额拨款的事业单位,每年政府财政拨款大约为40万元,约合在编人员工资的四分之一,不足部分及运转资金、发展资金完全靠自己经营广告创收解决。

  A市电视台成立于1987年,是一个以播送新闻为主的综合电视台,以无线、有线两种方式覆盖该市城镇和农村,收视人口近700万。节目从每天早晨6:00开始播出,到次日凌晨结束。电视台下设办公室、总编室、财务部、新闻评论部、新闻专题部、文艺部、节目部、技术部、广告信息中心等。开办新闻、生活、都市三个频道,自办栏目30多个。每日播出时间40小时。全台人员600余人,其中事业编制人员200人,聘用人员400人。自20世纪90年代起,由全额拨款的事业单位改为自收自支的事业单位,财政不再拨款,所需资金完全靠广告创收白行解决。

  据A市广播电视收听、收视情况的调查,当地听众观众收听的电台频道可达40多个;通过有线、无线两种方式收看的电视频道最多可达30多个,另有各类报纸、杂志、网络的“围追堵截”。在如此白热化的媒体竞争格局中,同时伴随着财政“断乳”的困境,A市电台、电视台面临着前所未有的发展压力。面对严峻的竞争环境,电台和电视台的领导班子确立了“一手抓创优,一手抓创收,以创优带创收,以创收促创优”的工作思路,采取各种措施进行内部人事、分配制度的改革,力争实施频道和节目的专业化,在改革中求发展。然而,面对着宏观目标的冲突与矛盾,A市广播机构的改革不仅未取得预期成果,反而衍生出了一系列的问题。

  三、A市的广播电视机构如何“创优”与“创收”兼得?

  在产业化经营的压力下,A市的广播电视机构要保证自身的竞争力,必须扩大渠道努力开源。为此,在一段时间内,一系列形形色色引发问题的政策手段出台了。

  首先,为各部门下达创收指标。虽然电台、电视台的领导班子表面上也重视宣传,但事实上由于收入的紧张,总是把创收作为“硬任务”,把宣传作为“软任务”,甚至干脆把广播电视作为生财有道的工具。电台和电视台均为各部门的人员下达了创收任务,甚至一度包括办公室的行政人员。在创收任务的压力下,编辑、记者、主持人,直至工程技术人员都被硬性派去拉广告,台里的工作人员自嘲是“逼良为娼”。在这种环境下,新闻宣传被弱化了,各个节目的商业味儿浓丁,流行音乐取代了高雅音乐,而谈话类节目则干脆变身成为变相广告,所谓的“性病讲座”在直播间望畅通无阻。假“专家”、假“医师”大行其道,以夸张的语言滔滔不绝地通过热线推销所谓保健产品,电视剧也多为粗劣、媚俗的节目。诸多的文化垃圾进入了本该宣传先进文化的荧屏与广播,其目的是为了赚取更多的广告收入。这些做法的直接后果虽然满足了商家和部分听众的需要,但听众、观众的满意度持续快速地下降。而本该承担舆论宣传任务的新闻部门,为了完成创收任务则开始搞有偿新闻,将一些企业的内容包装成人物通讯或专题报道,实为变相广告。这种完全变了味的等价交换,不仅亵渎了新闻的客观公正,而且极大地败坏了新闻传媒和新闻工作者的声誉。

  其次,为争夺财源开始同行业内部的恶性竞争。由于我国广播电视的混合覆盖是按照行政区划为基本框架的,也就是四级办广播电视。A市的广播电视机构上面有中央各台及省台,下面有县级各台,这就造成了各级广播电视机构之间“地盘”的争夺。例如,A市电台的上级台,即省台的交通频道为了争夺覆盖区域的广告市场,竟招聘几个社会闲散人员在设在该市的转播发射台开办所谓“直播间”,播出质量低俗的节目,播放违法广告,造成广播电台之间的无序竞争。后来该“直播间”因在节目中涉及宗教敏感问题引发了社会不稳定因素,才被迫关闭。又如临近该市的一家县级电台,为了“吃”到该市的广告份额,竟违规将50瓦的调频发射机改装成3000瓦,擅自发射,覆盖邻近市区,造成了“蛇吞象”的效果,打乱了原有的广播格局。这类直接违背《广播电视管理条例》的行为,其实质是在自身利益的驱使下对同行进行冲击和拆台。

  再次,随意招录工作人员,人事管理复杂而混乱。由于僵化的人事管理体制,A市广播电视机构的人员和很多地方一样,构成非常复杂,多达五六种人。如:事业编制的干部、事业编制的工人、合同制工人、下属企业人员和临时工:等。按照现行的人事管理体制,作为国有事业单位,广播电视机构既无权自行扩大事业编制,也不能直接招录合同工。而由于工作需要等原因,有些电台、电视台急需用人,便绕开正规渠道自行招录工作人员。部分新闻专业的大学生不知底细,认为哪怕只是临时工,只要能进入电台、电视台工作,就是找到了一份体面的工作,不在乎养老、医疗保险和住房公积金等法定权利的有无。殊不知,在现行的人事管理体制下,要想真正将招录的编辑记者“纳入编制”,至少要经过台、广播电视局、人事局、财政局、编制委员会等部门研究盖章,而每个部门都有各自的主管书记和主管市长,编委主任一般由市长兼任。要通过这些关口,可谓难于上青天。由于不断地滥招滥录,造成很多地方的广播电视机构人员复杂、临时工成群,尤其是电视台,临时工一般占到2/3,增大了管理成本,降低了工作效率,成为产业化经营的巨大障碍。相较于其他各地的电台、电视台的人事管理情况,A市还算比较好,由此可以想见普遍的情况将是如何了。

  另一方面,作为党和政府的“喉舌”,具有鲜明政治属性的宣传机构,A市广播电视的经费和人员编制理应由政府包办,这种模式要求政府部门要有足够的财力支持。然而在实践中,A市自90年代起就为电视台彻底断掉财政拨款,对电台的拨款仅保留一小部分,要求两台实行“事业单位的企业化管理”,自行解决资金之不足。然而财政局又规定,广播电视的财务收支由财政局代管,扣除20%的管理费后,方可支出,并一直对两台的财务实施监控。对于正处于市场经济中、探索进行产业化经营的广电机构而言,这些规定可谓令人啼笑皆非。

  在政策实践中A市广播电视机构的种种无奈之举,凸显了广播电视机构自身的矛盾和该行业的两难处境——既要在市场经济中搞经营、实现国家关于广播电视产业化发展的宏观政策目标,又要接受计划体制的管束、完成作为事业单位承担着的舆论宣传任务。在这种矛盾的政策环境中,定要追求二者兼得,其结果只能是无法实现任一方面的效益最大化。

  资料:关于中国广播电视的几组数字

  据报道,我国中央电视台是中国唯一进入世界电视百强排名之中的电视台。该台2000年效益创历史新高,收入达59亿元,约合7亿美元,在国内排名第一,但仅能在世界电视百强中排第51位,与排名前20位的国外大媒体50亿美元以上的年收入也相距甚远。在当年的世界电视百强统计中,排在前9名的有5个都是美国台,第一名是时代华纳,收。入132亿美元,折合人民币1000多亿元,相当于中国全部电视台总收入的7倍,相当于中央电视台的20多倍。

  根据央视市场研究公司和央视索福瑞的最新数据:2004年1月至9月,湖南卫视各项指标再度全线飘红,全国平均收视率排名位列包括央视在内的国内所有卫星频道第六名、省级卫视第一名,湖南市场继续稳居第一。2004年,全国卫星电视频道自办栏目全国收视排名前50位中,湖南卫视占据了14个;全国收视排名前30位中,湖南卫视占据了10个。2004年,湖南卫视的观众满意度、渗透率、期待度、栏目竞争力、人气指数等各项评价指标上,全都继续保持省级卫视第一。截至目前,湖南卫视入户率达76.8%,在国内所有省会城市实现完全入户,中心城市入户率位居省级卫视第一。在全球,中国湖南卫视进入日本和澳大利亚普通家庭,更是唯一进入美国主流电视网的中国省级电视台。

  2003年,北京人民广播电台的收入是2.92亿元,占整个北京市GDP的0.8%0,相当于当年每个北京市民给电台缴纳2l元,雄踞全国广播电台广告收入的“霸主”位置。

  讨论思考题:

  1、在本案例中,导致多重政策相互冲突的症结何在?

  2、结合本案例思考,在同一政策体系中,如何处理多重政策目标之间的相互关系?

  3、以广播电视为例,结合转型期我国的事业单位体制改革,谈谈如何设定不同层次的多重改革目标。