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北京市雾霾公共政策问题的分析认定

作者:   来源:  发布日期: 2016-11-11 浏览次数:

(一)案例主体

北京市雾霾公共政策问题的分析认定

张忠潮(西北农林科技大学)

摘要:近年来,“雾霾”成为困扰多座城市的难题。特别是2013年年初北京爆发了60年来最严重的雾霾天气,引起社会对雾霾治理的关注,而要出台雾霾治理政策,就必须明确雾霾。本案例主要通过对北京雾霾问题的认定,是学生了解问题分析认定的方法和所要确定的内容,特别体现的是学科交叉分析,从而全面系统的了解雾霾天气问题。

关键词:问题界定;问题的相关性;构建问题;学科交叉;政策措施

 

标属  

政策问题分析、政策问题构建、政策措施的选择和政策系统的构建。

引言  

2013年一月以来,北京市共出现了四次雾霾天气过程,分别出现在1月10-14日、18-19日、21-24日、27-29日。孙继松说,截至1月28日20时,北京南郊观象台雾霾日数为23天,比常年同期(10.5天)、近十年(10.8天)和2012年(15天)均明显偏多,为1954年以来同期最多。据市环境保护监测中心最新数据显示:27-29日本市空气污染指数接近400,大部分地区达到严重或重度污染级别。实际上,近年来,“雾霾”成为困扰多座城市的难题。揭示了城镇化过程中城市发展的一种普遍存在的问题:通过工业化推动城镇化,工业经济的不合理发展给环境造成极大的污染和破坏。不仅影响城市形象和区域经济发展,而且严重影响人民群众的生命安全,成为政府必须解决重要公共政策问题之一。

正文

1.北京雾霾的产生与发展

2013年1月11日上午8时,北京空气质量监测数据显示,北京市均被意味着最严重污染的“深褐色”覆盖,pm2.5指数达到340到446之间,属六级严重污染。11日,河北省气象台继续发布大雾橙色预警,廊坊、石家庄、衡水、唐山南部、秦皇岛南部、保定东部、邢台大部、邯郸大部有雾,部分地区能见度小于200米。自6日起,浓雾连续6天侵袭河北。河北省空气质量自动发布系统显示,石家庄、邢台、邯郸、保定、沧州、衡水,连续几日都是重度污染或严重污染。此外,郑州市气象台在1月10日15时25分发布霾橙色预警信号。天津市环保监测中心1月10日监测数据也显示,17个监测站点的最近24小时污染指数均为200左右,根据数据显示其中16个监测站点属重度污染。中央气象台大雾蓝色预警持续鸣响。14日,北京市气象局继续发布最高级别的霾橙色预警。截至14日10时,城区和南部地区直径小于2 .5微米的颗粒物小时浓度仍在每立方米250微克以上,远超过2012年颁布、2016年实施的《环境空气质量标准》规定每立方米35毫克和75毫克。

冰冻三尺,非一日之寒,北京的雾霾也有一个发展过程。前些年,随着我国经济的高速发展,大气污染问题也在增加,在2010年前后,曾就引起国内外的关注,当时只是提出我国城市中空气的PM2.5浓度严重超标,然而,在短时间内的发展让我们感到事态的严重,下面看几则新闻:一则称,亚行的一份研究报告列出了世界上污染最严重的10个城市,其中有7个在我国,我国500 个城市中,只有不到1%达到世界卫生组织空气质量标准。第二则称,1 月份京津冀地区共发生4 次强霾污染过程,这一个月中,北京空气PM2.5 最高值曾破千,有120 个小时超过300。从天数上看,北京南郊观象台雾霾日数为23天,比常年同期(10.5天)、近十年(10.8天)和2012年(15天)均明显偏多,为60年来同期最多。第三则称,南京今年年初订下计划,全年321 个蓝天,只允许有44 天“污染指标”,而1 月份一下子用掉了全年指标的一半。雾霾现象日益严重和频繁,范围也越来越大。据调查,中国长三角、珠三角、京津冀三大区域的城市群每年出现灰霾污染的天数达到100 天以上,PM2.5 年均浓度超过世界卫生组织推荐的空气质量标准指导值2-4 倍。受影响区域包括华北平原、黄淮等多个地区,受影响面积约占国土面积的1/4,受影响人口约6 亿人。1981年以来北京雾霾发生的天数变化情况见下图。

 

 

天数

 

                                  年份

2.北京雾霾天气

2.1雾霾的一般知识

雾霾是指空气中的灰尘、硫酸与硫酸盐、硝酸与硝酸盐、有机碳氢化合物等粒子使大气浑浊、视野模糊并导致能见度恶化的现象,其典型特征是因非水成物组成的气溶胶系统造成的视程障碍。雾霾是污染物和特殊天气条件共同作用的结果。污染物的浓度不仅与排放源有关,还与污染物的迁移,扩散和沉降有关,而这些又取决于天气形势。静止的高压系统下产生晴天、下沉气流和相对稳定的天气,从而导致污染物的积累,混合层的高度与污染物的浓度呈负相关。环境湿度也是影响雾霾形成的重要因素,允许细颗粒物和水蒸汽同时积累的天气最有利于雾霾的形成。

2.2雾霾天气的危害

严重的雾霾天气给社会带来巨大的危害。

2.2.1雾霾天气对人健康的危害

雾霾对人健康危害主要有:1.伤肺。雾霾天对呼吸系统影响最大,这已成为多数人的共识。呼吸系统与外界环境接触最频繁,且接触面积较大,数百种大气颗粒物能直接进入并黏附在人体上下呼吸道和肺叶中,并且大部分会被人体吸入。还有,雾霾天气导致近地层紫外线减弱,容易使得空气中病菌的活性增强,细颗粒物会“带着”细菌、病毒,来到呼吸系统的深处,造成感染。2.伤心脏。哈佛大学公共卫生学院证明,阴霾天中的颗粒污染物不仅会引发心肌梗死,还会造成心肌缺血或损伤。美国调查了2.5万名有心脏病或心脏不太好的人,发现PM2.5增加10微克/立方米后,病人病死率会提高10%~27%。3.伤血管。雾霾天空气中污染物多,气压低,容易诱发心血管疾病的急性发作。雾大的时候,水汽含量非常高,人们在户外活动和运动时,汗液不容易排出,造成人们胸闷、血压升高。而且,浓雾天,气压比较低,人会产生一种烦躁的感觉,血压自然会有所增高。另外,雾天往往气温较低,一些高血压、冠心病患者从温暖的室内突然走到寒冷的室外,血管热胀冷缩,也可使血压升高,导致中风、心肌梗死的发生。4.伤皮肤。皮肤也有呼吸功能,在干净的空气里,皮肤会很舒适、滋润,但如果在一个很脏的环境里,皮肤会很不舒服。5.伤脑。雾霾不仅伤害器官,更在无形之中影响着神经系统。钟南山曾介绍,美国第65届老年医学会年会有个结论,空气中PM2.5增加10微克/立方米,人的脑功能就会衰老3年。6.伤生殖泌尿系统。雾霾对精液质量的影响主要表现在后期。雾霾中的可吸入物质进入人体血液循环,会逐渐堆积在人体各个器官,包括精液工厂的阴囊。此外,由于生殖泌尿系统是人体代谢最快的组织,当由外界吸入的颗粒进入人体血液循环时首先要受影响的就是生殖泌尿系统,会引起一些列生殖泌尿系统病变,比如肾衰竭、尿毒症、少精、精子畸形、前列腺增生等。此外,还需注意的是,感冒、过敏等疾病在雾霾天更易发作或加重;雾霾中的一些病原体会导致头痛,甚至诱发高血压、脑溢血等疾病;雾霾天气还可导致近地层紫外线的减弱,使空气中的传染性病菌的活性增强,传染病增多。发表在《美国国家科学院院刊》上的一项研究指出,华北雾霾天气平均令北方居民减寿5.5年。而世界卫生组织下属国际癌症研究机构在10月17日发布报告,首次指认大气污染“对人类致癌”,并视其为普遍和主要的环境致癌物。面对越来越多的研究与证据,如何减少大气污染,降低雾霾天气危害保护身体健康值得我们共同思考及努力。流行病学证据表明,环境空气污染使得肺功能下降、呼吸系统疾病、慢性支气管炎、心脑血管疾病的发病率和死亡率上升,住院及门诊病人增加,缺勤以及过早死亡。据统计,2013年1月13日的早上8点到下午5点的9个小时内,北京、济南、石家庄、南宁等城市各大医院里,呼吸内科、过敏源测试科等接诊人数在短短几天时间里飙升了7至8倍。据调研, 2010 年北京、上海、广州、西安因PM2.5 污染分别造成早死人数为2349、2980、1715、726 人,共计7770 人,分别占当年死亡总人数的比例为1.9%、1.6%、2.2%、1.5%,经济损失分别为18.6、23.7、13.6、5.8 亿元,共计61.7 亿元。

2.2.1雾霾天气对社会经济发展的危害

雾霾天气对社会经济发展造成巨大经济损失。由国内外环境领域专家组成的工作小组及来自亚洲开发银行的专业团队联合完成的《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》报告称:中国的空气污染每年造成的经济损失,基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%,基于支付意愿估算则高达3.8%。雾霾会影响交通运输的正常运行,如:2013年1月13日的早上8点到下午5点的9个小时内,在京港澳高速公路长沙—湘潭路段上,连续发生40多起交通事故;危害个人或公众设施;造成人才流失;久而久之,势必给一个城市乃至国家的声誉造成不良影响,动摇外来企业投资信心,损害经济环境以及经济的长久发展。

2.3北京的基本情况

2.3.1北京的地理位置与地形

北京中心位于北纬39度54分20秒,东经116度25分29秒。位于华北平原东北边缘。毗邻渤海湾,上靠辽东半岛,下临山东半岛。北京与天津相邻,并与天津一起被河北省环绕。西部是太行山山脉余脉的西山,北部是燕山山脉的军都山,两山在南口关沟相交,形成一个向东南展开的半圆形大山弯,人们称之为“北京弯”,它所围绕的小平原即为北京小平原。诚如古人所言:“幽州之地,左环沧海,右拥太行,北枕居庸,南襟河济,诚天府之国”。北京市平均海拔43.5米。北京平原的海拔高度在20~60米,山地一般海拔1000~1500米。北京的气候为典型的北温带半湿润大陆性季风气候,夏季高温多雨,冬季寒冷干燥,春、秋短促。全年无霜期180~200天,西部山区较短。

2.3.2北京的地位于作用

北京是中华人民共和国的首都、直辖市和国家中心城市之一,中国的政治、文化、科教和国际交往中心,中国经济、金融的决策和管理中心,也是中华人民共和国中央人民政府和全国人民代表大会的办公所在地,下辖16个区县。2013年末,全市常住人口2114.8万人。2012年北京市实现地区生产总值17801亿元,人均地区生产总值86024元。初步核算,2013年实现地区生产总值19500.6亿元。北京是综合性产业城市,综合经济实力保持在全国前列,第三产业规模居中国大陆第一,经济发展能力第1名。从北京市在中国的地位和作用可见雾霾在中国的的发展和对中国经济的影响。还应该看到北京对中国人具有巨大的吸引力,这可能是北京雾霾的一个重要原因。

3.发达国家雾霾的发生于治理经验

在发达国家的发展过程中,也经历雾霾天气的困扰,如:德国、英国、美国、法国、日本等。

3.1 德国

德国"4 0 多年前. 穿过德国鲁尔工业区的莱茵河曾泛着恶臭, 两岸森林遭受酸雨之害"。而今天,包括莱茵河流域在内的德国多数地区已实现了青山绿水空气清新",在此转变过程中, 德国的100 个空气清洁与行动计划, 功不可没。首先是限制释放颗粒物的行为。例如,车辆限行、限速, 工业设备限制运转等,许多地区选择设立环保区域, 只允许符合环保标准的车辆驶入。第二就是用技术手段减少排放, 例如安装颗粒过滤装置。德国立法机构曾于2007年立法补贴安装颗粒过滤装置的柴油机小汽车, 并对未安装过滤装置的车辆征收附加费。

3.2 法国

法国的蓝天白云常令不少游客欣羡不已,但法国卫生监测所发布的公报显示, 2004一2006 年, 巴黎、马赛和里昂等9个法国城市空气中户M 2 .5年平均浓度均超出了世界卫生组织建议标准的上限。为改善空气质量, 法国采取应急和长期措施双管齐下的办法防治空气污染。法国空气质量监测协会负责监测空气污染物浓度,向公众提供空气质量信息,呼吁公众调节生活方式, 减少会导致臭氧浓度增加的污染物排放, 如降低汽车行驶速度等,除应急措施外, 法国还制定了一些国家或地方层面的长期措施,于2010年颁布了空气质量法令, 规定了PM 2.5和PM 1O的浓度上限.此外, 法国政府还实施了一系列旨在减少空气污染的方案。

3.3 英国

英国首都伦敦曾因污染严重而成为“雾都”。19世纪末到20世纪中期,伦敦每年的重度雾霾天气均在30-50天。严重的时候,整个城市都被笼罩在遮天蔽日的灰黄色雾霾中。伦敦这种以煤烟为主的雾霾是可能致命的。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年,伦敦的毒雾都曾造成上千人死亡。但是,最严重的还是发生在1952年12月5日至10日的“伦敦烟雾事件”。据英国官方统计,持续五天的雾霾造成5000多人丧生,在大雾过去之后的两个月内又有8000多人因相关疾病死亡。这次灾难促使英国政府下定决心治理城市空气污染。1956年,英国通过世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》,规定在伦敦城内的电厂都必须迁出。同时,伦敦市政府下大力气推进居民生活天然气化,逐步实现冬季集中供暖。在此基础上,1968年又出台一系列空气污染防控法案,对其他废气排放进行严格约束,制定明确的处罚措施。在严格的政府管控下,伦敦的煤烟污染逐年减少,到1975年,每年的雾霾天数已经减少到15天,1980年进一步降到5天。值得借鉴的英国做法有:第一,通过大城市周边的“新城”建设,有效降低城市中心区的人口密度。1945年,英国启动政府主导的新城建设运动。到上世纪70年代中期,已经建立33个新城,容纳23%的城市居民。第二,大力发展公共交通。这是降低城市中心区人口密度、减少交通污染的核心举措。2003年起,伦敦开始对私家车征收拥堵费,用以补贴公交建设。第三,倡导“花园城市”理念。在寸土寸金的伦敦城市中心区,有三分之一的面积被花园、公共绿地和森林覆盖。

3.4 美国

曾经在数日内致几百位老人死亡。作为最发达的国家,曾因工业排放、汽车尾气等造成严重的大气污染。20 世纪中期,洛杉矶一带大气臭氧浓度很高,光化学烟雾问题突出,在1952 年和1955 年两次酿成短短数日内几百位老人死亡的惨剧。美国采取区域环境管理框架,打破州的界限,进行统一管理。环保机构有权进行立法、执法、处罚,并通过强制执行手段和监控、技术改进等相结合的方式协调开展工作。美国大气污染控制方式中,尤为值得一提的是排污权交易,在污染物排放总量控制指标确定的条件下,利用市场机制,建立合法的污染物排放权利即排污权,并允许这种权利像商品那样买卖,以此来进行污染物的排放控制,从而达到减少排放量、保护环境的目的。

3.5 日本

“世界八大环境公害”事件曾有四个发生在日本。日本在工业化前期,曾经也饱受污染之苦。日本治污的手段之一就是城市绿化,东京有关当局规定,新建大楼必须有绿地,必须搞楼顶绿化。东京的绿化很少种草,而是种树,不但要绿化面积,还追求绿化体积。另一个手段是控制汽车。2003 年东京推出一项新立法,要求汽车加装过滤器,并禁止柴油发动机汽车驶入东京。如今,日本汽车出厂时都已安装了过滤器,排放标准达到了欧洲三级标准,东京市内的几万辆出租车都是使用天然气。这些努力使得整个东京天青云白,视野也很好。

综合国外大城市的治理经验,不外乎几种手段:一是政治手段,政府大力推动新能源汽车、公共交通和绿色交通;二是法律手段,通过严格监管强制督促实施环保方案;三是经济手段,如通过排污权交易节能减排;四是环境手段,如搞绿化,多种树。

4.社会各界对雾霾的反应

4.1 社会公众对雾霾的认识

曾几何时,雾霾这个词对于大多数中国人而言还很新鲜,并不理解雾霾二字的准确含义,也说不清楚其形成的原因和机制,更不知道它的危害究竟有多大,只是这种飘渺的毒雾让大家感到心头很压抑。直到雾霾来临时,才引起社会各界关注,首先关注雾霾的是大气科学环境科学方面的学者,在时间进入20世纪的时候,就有相关学者发表关于雾霾的文章,预测中国雾霾天气的发展,但是,并没有引起国人的足够重视,2010年以来,中国人特别是北京人才真正感受到空气污染的压力,各种媒体集中大量的报道雾霾以及与雾霾有关的信息资料。美国《外交政策》杂志发文称,现在的中国就像上世纪五六十年代的美国,城市中汽车数量爆炸性增长,中国正在犯美国在走向超级大国过程当中犯过的错误。

4.2专家学者对北京雾霾的认识

4.2.1气象学专家

认为:雾是水汽凝结的产物,主要由水汽组成; 按中华人民共和国气象行业标准《霾的观测和预报等级》的定义, 霾则由包含 PM 2.5在内的大量颗粒物飘浮在空气中形成。通常将相对湿度大于 90%时的低能见度天气称之为雾,而湿度小于 80% 时称之 为霾 ,相 对湿 度介 于 80%~90% 之间时则是霾和雾的混合物共同形成的,称之为雾霾。北京近期雾霾形成的原因,主要是因为近期大气环流异常,出现了极端静稳天气, 加上冬季地面夜间的辐射降温明显, 使空气中的水汽迅速达到饱和并形成了辐射雾。极端静稳天气形成了低空大气的“逆温层”,使空气在水平、 垂直方向的交换流通能力变弱,不利于空气中污染物的扩散, 从而导致空气污染的累积效应, 形成了霾。

4.2.2环境科学专家

认为:中科院大气物理研究所研究员张仁健课题组与同行合作,对北京地区PM2.5化学组成及源解析季节变化研究发现,北京PM2.5有6个重要来源,分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶,这些源的平均贡献分别为15%、18%、12%、4%、25%和26%。研究显示,沙尘天气常对春季气溶胶有重要影响,而在秋冬季节,来自建设工地的浮尘和街道的再悬浮尘是土壤尘的主要来源。燃煤源在冬季贡献最大,生物质燃烧源贡献春、秋季较高,冬、夏季较低。工业污染源贡献在夏秋季节较高。研究表明,对于硫酸盐、硝酸盐、铵盐等六类主要组分来说,北京的南部地区是来源可能性最高的区域。来自北京南部的气流常携带较高浓度的二次无机气溶胶和含碳气溶胶,西北向的气团则含有较多的土壤尘和含碳气溶胶。北京发生雾霾时,来自南向的气流会使二次无机气溶胶的浓度变得很大,这可能与高湿度的云雾中较强的非均相反应以及较强的光化学反应有关。研究人员表示,北京周边省份快速发展的工业生产会带来跨境传输的污染。治理北京本地空气污染,不仅需要改善能源结构,还需要区域联合防治。

4.2.3.社会学家、经济学专家

认为:社会经济因素主要是由于不合理的能源消费结构、工业废气的排放、机械化程度的不断提高以及城镇化发展中建筑扬尘而综合引致的。(一)不合理的能源消费结构。长期以来,“富煤、缺油、少气”的能源生产结构决定了中国以煤炭为主的能源消费结构在较长时期内不会改变。2011 年,中国的能源消费总量为34.8 亿吨,其中煤炭和石油两者所占比重到达87%。构成大气污染物的主要组成部分。(二)工业废气的大量排放。作为国民经济增长的支柱性产业———工业, “十一五”期间,中国钢铁、水泥等200 多种工业产品产量位居世界第一,汽车、冶金等重点行业的集中度明显提高,工业已成为带动经济增长的重要力量。伴随着工业的快速发展,工业废气排放量迅速增加,大体上呈指数趋势上升。全国工业废气排放量由1999 年的12.68 亿吨增加到2010 年的51.91 亿吨,年均增长13.67%。2011年,中国工业部门耗能量占能源消费总量的比重约为70%,排放的二氧化碳为61.9亿吨,二氧化硫、氮氧化物和粉尘的排放总量为0.59 亿吨。在工业内部结构中,处于主导地位的建材、冶金、石油炼化、火力发电、化工和重型装备制造占工业总比重达79%,生产过程中排放的工业污染占全国总污染的60%以上。(三)机动车保有量的不断提高。截至2011年6 月底,全国机动车总保有量达2.17 亿辆,车辆的急增使道路出现拥挤,行车速度降慢,当车速低于20km/h 或缓慢行进时,一氧化碳、碳氢化物和二氧化碳的排放量会明显增大。统计数据显示,2010 年,全国机动车排放污染物5 226.8 万吨,其中氮氧化物599.4万吨,颗粒物59.8 万吨,碳氢化合物487.2 万吨,一氧化碳4 080.4 万吨。汽车尾气的污染,是造成城市雾霾的重要推手之一。(四)城镇化进程中大量的建筑扬尘。城镇化建设是近年来经济发展的重要组成部分,主要表现为地区社会生产力的提高和城市规模的不断扩大。到处是建筑工地,而建筑工地的扬尘导致PM2.5 的大量产生。2011 年中国房地产业投入为1 088.13 亿元,房屋建筑面积达85.2 亿平方米,建筑业增加值为2.207 万亿元。施工单位多,然而,对施工现场的监管又跟不上,使得建筑施工扬尘大范围飘散,对大气环境造成较大污染。

4.2.4.法学专家

认为:1987 年我国制定了《大气污染防治法》,并在1995 年、2000年进行过修改。国务院及其相关部门也相继出台了一系列关于大气污染防治的规章,但是并没有涉及PM2.5⑤等区域性污染的规定,也没有详细规定各种污染物的排放指标。在加上执法不严,监管不力,使得大气污染几乎没有进入法律的管控范围。

4.2.5管理学专家

分析:雾霾,最大的公地悲剧。管理学中有个著名的理论叫“公地悲剧”,“公地”作为一项资源或财产有许多拥有者,他们中的每一个都有使用权,但没有权力阻止其他人使用,从而造成资源过度使用和枯竭。大规模雾霾的爆发,无疑是北京乃至全国最大的公地悲剧。在这一过程中,空气是人人共享的资源,且没有权力阻止别人使用,但是出于个人博弈的最优策略考虑,每个人不会放弃自己更多使用的机会,私家车主不会考虑环保而不开车、企业不会考虑环保而停产、城市管理者不会考虑环保而淘汰落后产能,每个人个性中自私的品性在这里被最大化,共同酿造了“雾霾悲剧”。公地悲剧的根源除了人性的自私之外,还在于“公地”缺乏严格而有效的监管。“唯GDP”的发展理念导致了各地政府重发展轻环保,甚至有些地区以牺牲环境来发展经济。尽管早在好几年前,“绿色GDP”的政绩考核呼声很高,但最终囿于地方政府的阻碍,没能取代现有的GDP政绩考核体系。就连单位GDP能耗“十一五”降低20%的目标,都是勉强完成。而“十二五”的开局之年的2011年,节能减排任务完成得更加不好,其中单位GDP能耗全年只下降了2.01%,没有实现下降3.5%的目标。同时,为了扩大内需、拉动经济,各种高耗能的产业振兴规划频频出台。2008年之前中国汽车产销量增速稳定,但受益于汽车业振兴计划,2009年的汽车产销量一下子飙升到1 300万辆,激增46%,之后的2010年和2011年都高居在1 800万辆以上,据中汽协预计,2012年这一数字至少会有2 000万辆。而汽车尾气正是2013年年初雾霾的罪魁祸首之一。公地悲剧“悲”在无节制地、开放式地利用公共资源,像空气这种资源的产权不能明确地归谁所有,处于“人人所有、人人没有;人人有责任、人人不负责任”的局面,这似乎也是人类发展过程中不可避免的悲剧。城市,能否绕过“雾都”陷阱。从历史上的伦敦到当今的北京,工业化和城市化的突飞猛进都给城市环境造成了巨大的伤害,遮天蔽日的雾霾给城市的发展蒙上了一层阴影。值得庆幸的是,1952年“大烟雾”事件后伦敦通过立法等措施成功治理了雾霾,逐渐摆脱了“雾都”称号,这似乎为雾霾困扰中的北京带来几许希望和期盼。在世界城市发展史上,工业化是现代城市发展壮大的主要推动力,英美国家的城市化动力主要来自于工业革命和工业发展。随着世界经济体系和格局的变化,一些城市凭借第三产业迅速成为区域的增长极,像迪拜、拉斯维加斯等,伦敦、纽约等传统城市也出现了“去工业化”现象,这些城市的发展经验似乎表明,城市发展并不一定要走工业化之路。然而,迪拜等城市的抵御风险能力相对较差,往往在金融风暴、经济危机来临时首当其冲地受到冲击。与此同时,靠工业化起家的英美城市经历了 “去工业化”之殇后,纷纷提出了“再工业化”战略。数据显示,美国制造业岗位从1979年的1960万个下降到2011年的不到1 200万个;无独有偶,过去30年中英国制造业就业人口持续下降。制造业在英国经济中的比重从1990年的22%,到目前仅为10%左右。这种现象让很多英美城市失去了创新和发展的活力。因此,制造业对城市发展来讲非常重要。

4.2.6.地理学专家

认为:北京的雾霾与北京的地理位置和所处的地形有关。北京市中心位于北纬39度,东经116度,雄踞华北大平原北端。北京的西、北和东北,群山环绕,东南是缓缓向渤海倾斜的大平原。总的地势是西北高、东南低。西部是太行山余脉的西山,北部是燕山山脉的军都山,两山在南口关沟相交,形成一个向东南展开的半圆形大山弯,人们称之为“北京弯”,有利于雾霾的形成。

4.2.7 其他学科。如:政治学专家认为:这是过分强调发展经济和一直追求高速发展的政治主张的必然结果。历史学专家认为:这是历史发展的一个过程。社会发展过程中必然会出现这种现象。人类学、民族学、城市规划学等也有一些有益的观点。

4.3 国家高层领导人的关注

中国雾霾的快速发展和巨大危害不仅学者们关注,也引起国家高层领导人的关注,前国家领导人胡锦涛、温家宝同志就很关注环境问题,把环境治理作为党和国家的主要工作之一,多次要求各级政府应认真对待,特别是节能减排问题。现任中共中央总书记、中共中央军委主席习近平要求:治理雾霾天要多管齐下。他指出,像北京这样的特大城市,环境治理是一个系统工程,必须作为重大民生实事紧紧抓在手上。大气污染防治是北京发展面临的一个最突出的问题。要坚持标本兼治和专项治理并重、常态治理和应急减排协调、本地治污和区域协调相互促进,多策并举,多地联动,全社会共同行动。国务院总理李克强2014年2月12日主持召开国务院常务会议,研究部署进一步加强雾霾等大气污染治理。认为,打好防治大气污染的攻坚战、持久战,是改善民生的当务之急,是转方式、调结构的关键举措,也是推进生态文明建设的重大任务。要求必须充分认识防治工作面临的严峻形势,坚持不懈付出努力,消除人民群众“心肺之患”。

4.2.4 政府部门的关注

政府有关部门也在积极响应。环保部 2013年1月14日紧急发出通知,要求各地在继续强化火电、钢铁、水泥等行业二氧化硫、氮氧化物总量控制基础上,突出抓好工业烟粉尘、施工扬尘、挥发性有机物和机动车尾气污染治理工作。北京市政府计划近期安排700亿资金来解决北京雾霾问题。

结束语:

雾霾是一种自然现象,也是一种人为的灾难,它的发展具有历史的必然性,也包含了我们选择的成分。主要的问题是面对雾霾,国家领导人、学术界、媒体、还有社会公众认识都不一致,尽管雾霾治理很重要也很紧迫。直接影响雾霾治理的决策。雾霾的发生是一个复杂的问题,要求我们必须从不同的侧面、不同的学科、运用不同的理论认真分析,准确、全面、系统认清雾霾天气问题,这样才有助于我们科学决策。

思考题:

1、如何准确判定北京的雾霾天气现状和发展?

2、全面认识北京雾霾涉及哪些学科、哪些理论?如何确定?

3、雾霾与北京及其周边地区的社会经济发展的关系?北京雾霾暴露出中国社会存在哪些问题?北京雾霾与中华民族特性的关系?

4、发达国家治理雾霾的经验与教训给我们什么启示?

5、北京治理的出路?应急出路?根本出路?

附录:分析的主要资料来源可以依据北京市的统计年鉴资料。

(二)案例《教学手册》

北京市雾霾公共政策问题的分析认定

张忠潮(西北农林科技大学人文学院)


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