吴江被撤并镇老镇区发展情况调研报告

随着吴江城市化进程的加快，乡镇的撤并整合为统筹各项资源、拓展乡镇发展空间创造了有利条件，为推进吴江的城镇化建设及城乡一体化发展提供了新的动力，应该说较好地推动了区域的社会经济发展。但是，近年来在乡镇撤并整合发挥良好作用的同时，被撤并乡镇客观存在着建设发展滞后于中心镇区，老镇区综合承载能力不足，各类公共基础服务急需提升完善等现象，一定程度上又影响了区域的城市化进程。调研小组对吴江16个被撤并镇老镇区进行了调研，从发展概况、存在问题、原因分析、措施对策等几个方面进行了探索和研究。

一、被撤并镇老镇区发展概况

　　2000年以来，经过先后五轮区划调整，吴江已由23个镇撤并整合为9个区（镇）。16个被撤并镇的老镇区中，面积最大的黎里约6平方公里，最小的八都约0.83平方公里，总面积约36平方公里，距离所在区镇最远的25公里，最近的只有1.5公里。这些老镇区承载着历史，见证着变迁，直接关系着20万左右居民的生活。

二、被撤并镇老镇区存在的问题

　　10多年来，老镇区发展已明显滞后于全区城乡发展的整体步伐，积累了一些较为突出的问题：一是发展动力消减。主要是随着行政中心转移，人气、商机下降，土地、房产等资源开发不足，相对于“一镇一品”时期，经济功能萎缩和弱化。二是基础设施耗损。主要是原有的设计、布局已无法满足现有需要，不同程度存在下水管道长期堵塞、菜场比较老旧、公共厕所破漏、绿化缺损、灯光亮化不足、部分路面和人行道破损不平、无公共停车场等问题。三是公共服务弱化。部分被撤并镇的社区卫生院就诊和住院病人较多，但医院硬件设施相对陈旧、场地较小，与居民的期望落差较大。居民缺乏室外健身活动场地，广场舞场地过小，健身路径过少等。就地虽然能够为居民提供“一站式”服务，但是提供的服务很多不能一次性办结，能做的多是前期的政策咨询、资料收集初审等工作，很多事情都还要跑到镇上办理，增加了办事成本和周期。

三、被撤并镇老镇区存在问题的影响因素

　　制约老镇区发展的主要原因：一是规划引导缺乏。目前，各撤并镇区已有的规划大多陈旧，严重滞后现实需求，作为规划编制主体的现有各区（镇）政府未能有效重视，及时修编，成为被撤并镇区建设发展的制约因素。二是发展投入不足。近年来，随着乡镇撤并整合后的资源优化调整，一方面被撤乡镇所在地已有的市政公用基础设施和房屋建筑许多被闲置，另一方面中心镇这些年增加设施和房屋的投入，牵扯到有限的政府财力，对小集镇基础设施的维护管理比较松懈，疏于管理和维护，与中心镇区、城镇新区的差距正在不断拉大。三是建管体制滞后。对乡镇基础设施规划和建设，除几大“主战场”之外，仍旧延用着此前的以建管所为主体的模式。而城乡一体化的发展，对乡镇在公共基础设施建设领域实际上是提出了与城市基本均等的要求；乡镇撤并整合也使得现有乡镇实施建设和管理的范围成倍增加，乡镇承担建设发展任务的工作量和工作标准都有大幅度的提增，现有建管所为主体的模式已难以胜任。在对被撤并乡镇的综合管理上，目前，除了开发区情况特殊没有办事处和盛泽“强镇扩权”后撤掉办事处外，其他7区（镇）都设置了镇派出机构办事处，但据调查，办事处普遍面临着职责不清、权力有限、人手不够、投入不足的问题，所能发挥的作用有限，处于“想干事、难干事”的两难境地。

四、提升老镇区功能已有的措施和探索

　　当前，随着老街综合改造工程的深入实施，老镇区发展也迎来了一个历史性的拐点。与此同时，各区（镇）也在积极探索改进和提升。一是规划和建设：太湖新城正全面统筹开展横扇、八坼、菀坪等被撤并镇区环境提升工程，截至去年7月底开工建设项目52个，投资预算1.1亿元，工程竣工后将使被撤并镇区环境面貌得到极大改观。七都镇统筹规划，十分重视庙港的各方面基础设施建设，老太庙恢复重建，苏震桃庙港大道改造提升，庙港卫生院（养老中心）、庙港公寓房、集聚点建设，庙港公交客运中心及庙街水街建设均已列入2013年七都政府实事工程。同里镇屯村社区功能完善工程不但列入镇实事工程，还列入了区“1058”工程。结合全区对“五场”建设这一民生工程的要求，已对屯村邻里中心、居民活动中心、小型文化广场进行了规划设计，逐步满足屯村辖区群众对“五场”建设、使用的需求。二是管理和服务：汾湖高新区共设4个办事处，各办事处承担原乡镇的大部分管理和服务职能，各辖社区和村若干，是相对独立的运行主体，下设经济办、社会事业办、农村办、综合办等四个部门。辖区内村（社区）干部人选，由办事处提名镇上讨论。汾湖模式与张家港模式类似。震泽镇对八都整个社区实现治安电子监控全覆盖，治安巡逻全天候，设立了消防中队分队、吴江区首家企业警务服务中心和特勤驻点；八都城管队队员和设施配备到位。因此，总体上社会治安稳定，社会秩序良好。平望镇梅堰街道办事处牵手民革吴江总支、民盟吴江区委、民进吴江总支，发挥民主党派组织人才荟萃、智力集中的优势便民惠民，在服务群众上增添新的资源，每个月都定期开展一次公益活动，活动资源都来自民主党派，受到当地居民的欢迎和期待。

五、进一步提升老镇区功能的措施和建议

　　针对上述情况，乘势而上提升老镇区建设水平，充分利用好基础优势，发挥好其应有作用，是加快实现城乡统筹明显提升的必然要求和重要环节。

　　一要明确功能定位。老镇区所在区域无论是从经济、社会、人文、情感的角度看，都积累了相当的凝聚力。老镇区应发挥现有和潜在的影响力，以改造提升为主，建设成人口规模适度、服务功能匹配、环境整洁舒适的新型综合社区，成为现代城市（四大片区）、新市镇（镇）、新型综合社区（老镇区）、新农村集聚点的梯度结构中的重要构成部分。

　　二要加快规划编制。按照《城乡规划法》规定，镇的总体规划、控制性详细规划作为法定规划，由镇级政府组织编制。目前，我区仍有近半数乡镇尚未完成总体规划的编制报批。各区（镇）需加快推进镇总体规划编制，最晚于2013年底前完成总体规划方案的正式上报审批（目前推进最晚的乡镇也已进入总体规划方案编制阶段，具备年底前报批方案的条件）；各区（镇）在总体规划获得批复后，需尽快组织开展中心镇区和被撤并乡镇镇区的控制性详细规划编制，原则上应于总体规划批复后的两年内，实现中心镇区和被撤并乡镇镇区控制性详细规划方案的全覆盖（以控规通过专家评审论证为考核节点）。

　　三要建立预算制度。为保证被撤并乡镇的公共基础设施建设改善每年能够获得相对确定的资金投入，建议建立用于被撤并乡镇公共基础设施建设改善的年度预算制度。例如，在镇级财政的年度预算中明确规定需用于撤并乡镇和老镇区公共基础设施提升改善的资金比例范围以及该项资金在中心镇老镇区和各被撤并乡镇镇区之间的分配比例。同时还可考虑，在区级财政中设定一定额度的预算资金，按照各区（镇）当年完成被撤并乡镇和老镇区公共基础设施提升改善实际投资金额的一定比率，通过“以奖代补”形式对区（镇）予以奖励性质的补贴。

　　四要创新管理服务一是完善建设管理机制。乡镇公共基础设施建设管理要实现与城市之间的基本均等化，应对新的工作要求和工作标准，有必要考虑在现有建设管理机制上进行适度制度创新，在传统的以乡镇建管所为主体的建设管理机制基础上进一步向城市的建设管理机制靠拢，适当增配各领域的专业人员力量，并合理配置工作分工，使工作能够更好的覆盖建设项目规划、建设乃至运行管理的全流程领域。二是科学设定办事处职能。目前办事处职能设定基本与集镇社区重叠，不利于办事处工作的开展。建议对办事处职能重新进行科学界定，赋予办事处适度的财权和事权。创新工作机制，注重统筹兼顾，理清办事处与区（镇）、部门、村（社区）三者之间的关系。做到该收的收，该放的放，有效避免管理交叉、职能缺位和工作错位现象，确保政令畅通和服务高效。盛泽镇作为全国“强镇扩权”试点单位，对被撤并镇区的管理上，可以积极探索和创新适应自身发展需要的新模式。三是对驻点部门进行统一管理。区条线部门和镇辖部门对被撤并乡镇采取“流动式”的管理，难以提供及时有效的服务。为了被撤并乡镇发展，一线部门在被撤并乡镇驻点，设立工作站（中心），将工作重心下沉，管理服务端口前移。建议由办事处对各驻点部门进行统一管理，理顺办事处与驻点部门关系。由办事处与相关单位对驻点部门进行双重管理和考核，赋予办事处对这些驻点部门人员的工资福利、指挥调度、考核考评等方面的话语权。

 

成员：徐文磊 吴怡杉 沈赟 蒋峰 周蕾 陈 娟