关于农村财务实施银行卡结算课题

农村基层财务管理状况关系到广大农民的切身利益，一直是广大农民普遍关心的热点，同时也是腐败问题易发多发风险点，据统计，自2013年来，在贾汪区查处的137例涉农经济类违纪案件中，涉及到农村财务管理问题的案件有97件，占比达71%，而公务卡制度作为深化财政管理体制改革的重要任务之一，通过多年的实践，在源头预防公务消费腐败，促进公务消费透明化方面的作用得到了充分的证明。因此，在农村基层实施银行卡（无现金化）结算做法，对于规范农村财务管理水平、源头预防腐败，也将起到较好的效果。近期，我们这组针对这一课题，开展了专题调研，具体情况如下。

一、贾汪区农村财务管理现状

1、在运行模式上，实行“村账镇管”。自2001年以来，该区为强化对农村资产、资源、资金监督管理，在坚持集体资产所有权、资金使用权、收益分配权“三权”不变的前提下，深入推广“村账镇管”服务监管机制，实行村级财务由镇农经服务中心代理记帐核算，坚持账册移交、财务制度、人员培训、理财程序“四统一”。一是签订村账镇代理协议。2006年，根据新修订的《徐州市村集体经济组织财务管理条例》（以下简称《条例》）要求，按市里统一设计的村账镇代理协议书样本，各镇农经中心均与村协商签订了书面代理协议，明确了镇、村双方的权利和义务，落实了村报帐员、镇代理记帐员的职责。二是统一村账镇代理结报流程。要求各镇按时结报，按照取得原始凭证→村级审核→填制报账单→代理机构审核→统一核算→输出会计资料→归档保管的程序传递会计资料。三是建立了监管平台。2010年在全面清理、摸清底数、张榜公布的基础上，安装了集网络运行、财务管理、信息查询、信息发布、业务提醒、全程监管等六大功能于一体的“三资”财务管理系统，各镇（办）于当年5月底将清产核资后的数据全部录入微机，分村建立了农村集体资产、资源交易监管文本和电子台账，实现了对农村集体“三资”的实时监控、远程查询和在线分析指导的网络监管。

2、在监督管理上，坚持多头联动。紧紧抓住农村财务管理的关键领域和重点环节，持续提升监督的广度和深度。一是强化审计。区农工办对镇农经中心代管的村级账务每半年开展集中抽查会审，发现问题及时处理。对领导交办和群众反映比较强烈的问题，区政府组织有关单位组成联合审计组，对重点单位、重点案件进行重点审计。二是强化民主监督。在充分发挥专业队伍审计的同时，还特别重视村组民主理财小组的审计监督作用。目前，全区各村均成立了民主理财小组，经济较发达村集体还成立了组级民主理财小组，全区理财人员580人。三是强化财务公开。依靠“一栏、一箱、一榜、三簿”四个载体，即财务公开栏、财务公开意见箱、财务收支公布榜和民主理财记录簿、村民议事记录簿、财务公开意见处理登记簿，多途径、多形式、全方位，广泛接受群众监管，及时做好公开后问题的答疑和解决落实工作。多数村能按月进行理财，定期公布财务。

3、在问责查处上，注重强化震慑。以在突出问题为导向，重点整治在村级财管管理上的问题，坚决查处腐败行为。一是坚持苗头抓与抓苗头。坚持开展基层涉农信访问题专项整治行动，每季度汇总整理在涉农资金使用、三资管理、村务公开等方面的信访件，进行综合分析研判，对存在的问题早发现、早提醒、早纠正，2016年以来，共针对公务接待费用偏高、开支公示不到位等方面苗头性问题，约谈23人，函询48人，对21人实施诫勉谈话，有效防止小问题演变成大问题。二是坚持系统查与查系统。成立3个工作组，会同财政、审计部门，对涉农资金项目、村务公开内容、基层工作作风等6个方面工作进行督查，重点查处和纠正超标准超范围向群众筹资、摊派费用、违规收缴群众款物或处罚群众，克扣群众财物、拖欠群众钱款，坐收坐支、白条开支等6类突出问题，2016年以来，共查处相关案件72件。三是坚持重点查与查重点。抽调财务专业人员在重要时间节点开展反“四风”财务专项检查2次，检查白条支出、虚假发票报支、乱发福利津贴、私设小金库等15项重点问题，发现问题线索56条，严肃查处青山泉镇某村支部书记孙某、紫庄镇某村会计站长杨某等村干部34人，对3家监管不力的镇和相关职责部门党委主要负责人实施约谈。

二、存在问题

1、监督机制不健全。

一是村级财务管理人员素质不高，管理存在漏洞。由于村级财务人员素质不高，规范化管理工作薄弱，致使出现 “包包账”、“口袋账”、“坨坨账”、白条入账等现象，为违法乱纪行为提供了可乘之机。二是对违反村级财务管理制度的村级财会人员，缺乏有效的纪律约束和制约机制。法律上的空白、管理制度上的漏洞和管理人员素质的差异，导致村级财务监管乏力。

2、财务制度不完善。

有的村没有建立健全财务管理制度，对村集体资金的使用、资产的购置均是村级主要领导个人说了算 ，存在一定的盲目性和专断性；有的村财务管理制度与实际情况不适应、不配套、不完善；有的村财务管理制度形同虚设，写在纸上、挂在墙上，没有落实在行动上，随意开支、坐收坐支现象严重。

3、民主理财不规范。

有的村虽然成立了民主理财小组，但成员未经过群众民主选举，而是由村干部指派，不能很好地代表群众意见，且部分理财小组成员缺乏财务管理知识和民主理财经验，加之工作不够认真、责任心不够强 , 对村级各种开支审查不严、 监督不力，失去了其应有的约束作用。

4、财务公开不及时

近年来，农村实行了财务公开，并取得了一定成效。但一些村财务公开不及时的问题还比较突出，个别村甚至几年都没公开过帐目；有的村财务公开透明度不高、内容不全面 , 缺乏针对性; 有的村公开内容过于笼统、 简单 , 群众看不明白 , 有疑惑

三、原因分析

1、村务公开执行不力，资金使用不透明。

目前，政务公开、财务公开等相关制度非常健全，但管理松懈，导致监督底线模糊，特别是对群众最关注的“三资”问题，总是遮遮掩掩，能回避则回避，引起群众不满和信访。村务公开虽然经过多年多部门的大力推动，部分村干部仍缺乏接受监督的主动性，造成此项工作有形式无内容、有公开无监督、有检查无问责等问题。

2、村干部整体素质偏低，专人专职不能保证。

农村党员干部入口不严，鱼龙混杂，少数村干部不能正确履职尽责，同时村级普遍人手较少，自2004年乡镇农经体系改革以来，代村记账人员严重缺乏，村居会计站长往往是村里的“多面手”，还要兼顾其他民政、社保、农经、社保等其他业务，经常出现白天处理其他业务，晚上加班加点处理村级财务的情况，也有部分村级报账员更换较频繁，账务处理依赖镇级代村记账会计，导致部分村理财、记账、公开不及时。

3、纪律规矩执行不严，守纪意识淡薄。

部分村干部在工作开展中过度强调结果，忽视程序正当，不能严格做到遵守纪律，认为只要工作没有“捅篓子”、“出乱子”，完成任务了，就不该受到查处。如老矿办某村支部书记刘某，以申报黄桃种植示范基地建设项目名义，向上级争取补助资金合作社补助资金20万元，没有用于黄桃项目，而是直接用于村基础设施建设和公益事业建设，在给予其党内警告处分后，仍认为“拿公家钱办公家事”，自己替村里“背黑锅”。

4、部门监督合力不足，资金监管缺位。

套取挪用项目资金成为基层腐败高发领域，重要原因是监管乏力。目前支农惠农资金管理权分散在农业、水利、科技、民政等部门，且各部门之间尚未建立信息互通机制，为项目多头申报提供了便利，加上基层情况错综复杂，部分职能部门受精力所限，在资金下拨后，只能以抽查形式进行检验，给一些村居虚报冒领、套取挪用提供了空间。

5、惩处震慑效果不够，倒逼力度不够。

一方面，村干部的身份特殊性，削弱了纪律约束力。村干部既是干部，也是农民，即使被查，只要不违法，最多丢官罢职，贾汪区虽然在村书记的管理上，实行党风廉政建设一票否决制度，但在实际执行过程中，只要不在处分期内便可顺利参选就任。同时，村干部作为执行工作的主力军，而农村工作的复杂性，又决定了只有少部分宗族势力较大、威望较高的人选，才能保证工作顺利开展，而且我区大部分村经济基础较为薄弱，以至于存在部分镇街领导对村干部套取上级资金等问题持默认态度，放松了对村干部的廉洁和作风要求，甚至出现部分村干部在任期内连续受到处分但仍正常主持工作情况，难以对其及其他村干部起到震慑作用。

四、探索实行农村财务银行卡结算

1、实行农村财务银行卡结算有利条件

一是较多可借鉴的实践经验可以助力农村财务银行卡结算的推行。当前，在很多地区都已经实行公务卡制度数年，在探索实践的过程中形成了较为成熟的运行模式和实践经验，这为在农村推行财务银行卡结算规避易发问题、加快推行效率提供了理论支撑。

二是农村财务管理问题易发多发的形势可以倒逼农村财务银行卡结算的推行。实践已经证明，推行公务卡制度，在加强行政经费管理、规范公务消费、提高公务支出透明度、有效预防腐败方面具有较大优势，有利于从源头遏制当前农村财务管理问题易发多发的形势，可以有效提升政府资金使用效率，基层政府特别是镇级政府在此方面具有较大主动性和积极性。

三是相对成熟的区镇村财务流转机制可以保障农村财务银行卡结算的推行。目前，贾汪区镇村三级公文流转已基本实现网上OA办公系统办理，财务流转过程、农村“三资”财务管理也已实现了网络化管理，这为在农村推行财务银行卡结算提供了较好的基础条件，可以有效减少农村财务银行卡结算推行阶段的成本。

2、在推行过程中可能出现的问题：

（1）思想认识可能出现抵触情绪。村级财务管理人员用卡观念和传统的现金偏好有待转变，用卡意识不强；也有部分村居将村内开支视为本村内部事物，担心公务卡的使用会泄露“隐私”，可能为公务卡的推广带来一定阻力。

（2）能力水平可能难以迅速接轨。村级财务管理人员普遍年龄较大，对新生事物的学习运用主动性、积极性不高，对于公务卡甚至信用卡相关知识知之甚少，不知道公务卡应该如何使用，不了解公务卡的报销流程，嫌其繁琐、害怕麻烦，甚至有部分村干部表示宁愿坐收坐支接受处分。

（3）外部环境制约因素较多。一方面，村务开支消费范围以镇村为主，受限于经济发展水平，许多商铺并未配备银行pos机，同时，在多数农村，很多零星工程如打扫卫生、疏通沟渠、农田丈量等，都采取雇佣本村人员工资日结的方式，此类支出很难通过公务卡来完成。

（4）后续资金管理风险较大。贾汪多数村居经济实力薄弱，甚至有部分村完全没有集体资产，基本为“零收入”，资金运转困难，在当前公务卡实行的“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实施监控”机制下，可能会出现少数村居使用公务卡后短时间内无力偿还的情形，一旦出现此类问题，就会诱发巨额利息，进一步加重村居负担。

 

参考文献：

〔1〕关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法 (中纪发 [2006] 24号文) [Z].2006.

〔2〕杜 宁,规范管理村级财务的办法与措施 [J]. 农村经济 , 2008, (02).

〔3〕牛 霞 ,农村财务管理 [ M ].北京: 中国农业大学出版社 , 2005.

〔4〕刘文成 ,农村财务管理的现状与对策 [J].农村经济，2011,(08).