惠农强农政策解读
惠农政策，是指党和政府为了鼓励和发展农业生产而制定的若干扶持和倾斜政策。我已经就此为乡镇及各级领导多次做过相关解读，现在想把一些新的思考与感受谈出来与大家共同交流，以便于全面认识和领会党和国家对农业发展的总体思考和决策。
一、 惠农的历史演替
农业作为衣食之源，始终是国家与政府关注的重要的基础产业。中国古代有“食为政首”的说法，把农业生产看作是国家行政的第一要务。我们现在也有“农业是重中之重”的说法，中央连续多年以一号文件的形式反映对农业的关注与重视。这是对传统农本思想的继承与发展，也是当代国家与政府倡导的基本理念之一。农本思想大致包含以下含义：其一、农业是治国安邦的根本大计;其二、农业居于基础产业地位;其三、农业具有重要社会教化与和谐功用。今天社会与时代虽然发生了根本变化，但是农业的功能与地位基本没有改变。
实行国家重农体制，是最大的惠农举措，也是确保农业发展与进步的社会与政治条件。古代每到春耕时节，朝廷都要举行盛大的“籍田”仪式(类似今天的植树节)。天子亲耕反映了对农业的劝勉与关注，也有倡导各级官吏重视农桑之效。同时国家也制订相应的产业、赋税与价格政策以体现对农业的优惠与扶持。一般说来重农抑商，体现的是农业产业优先思想;轻徭薄赋，表达的是利益分配与生产保障原则;贵粟平准，反映的是对农业的价格调节与保护措施。随着儒家思想正统地位的确立，重农抑商、轻徭薄赋成为中国的基本国策。惠农政策一方面保障了古代农业的发展与进步，另一方面也保障了中华文明的可持续发展。
农业是古代社会的决定性生产部门，所以惠农政策基本上是在同质(农业)社会内部实行的产业鼓励政策。长期优惠、扶持主导产业，虽有促进农业发展进步之效，但却在客观上强化了传统农业社会的自然经济特征。中国古代惠农政策的正面作用固然应该有充分的认识与评价，但是它在贯彻与实施过程中产生的负面作用与影响也不容忽视。中国人头脑里有根深蒂固的鄙视商业的观念，不能说与长期实行重农抑商政策无关;就致富而言，虽然农不如工、工不如商，但在七十二行中农业仍被认为是最稳定、最保险的产业;长期实行惠农政策，在客观上抑制了近代因素(商品经济)的萌生，这也是导致中国没有完成社会经济转型、由先进变落后的基本原因之一。
近代以来由传统农业社会发展到近代工业社会，城市与工业的社会经济贡献率明显超过农业与农村。国家与政府对社会、经济的关注重点也明显地由农业转向工业、由农村转向城市，这也是促使国人的农工商观念发生重大变化的根本原因之一。具有悠久惠农传统的中国，在近代社会发生了由惠农到不惠农的历史变化。中国近代的工业发展与城市建设需要巨量的资金投入，而中国的半封建半殖地地位又决定了它不具备从外部获得的历史条件，所以农业承担了繁重的资本原始积累功能;农业同时又是传统商业资本盘剥与帝国主义资源掠夺的基本对象。毛泽东同志曾经说过，帝国主义、封建主义、官僚资本主义是压在中国人民头上的三座大山，而处于最底层的当然是中国的农业、农村与农民。
中国共产党领导的革命是在相对落后的社会经济条件下发生的，是以农民为主体的革命运动。但是我们在革命胜利以后，忽视了应有的“补课”过程。在对农业的社会主义改造过程中，逐渐剥夺了农民对基本生产资料的权利，严重挫伤了劳动者的生产积极性。在发展战略中缺乏对基本国情的应有判断，把工业化确立为基本发展目标。随着城乡二元体制确立，农业支援工业成为共识，农业的资本原始积累功能被无限强化。我们通常说的城乡差别、工农产品剪刀差在这一时段不但没有缩小，而且有进一步拉大的趋势。在党和国家的统筹规划中，也不具备惠农强农的时代条件。
改革开放以来我们曾经先后出台过相关惠农政策，一次是上世纪七、八十年代的被动适应，一次是本世纪以来在科学发展观指导下的主动推行。1978年冬，安徽凤阳小岗村18位农民以“托孤”的方式在土地承包责任书按下鲜红的手印，决定对集体土地实行大包干经营。这是一场自下而上的农村改革，它深刻改变了当代中国农村发展的历史。中国改革开放初期的一、二十年里，生产关系的调整与改革极大地调动了农民的生产积极性、解放了生产力、促进了农业发展。三农方面没有发生重大问题，在很大程度上得益于当时的农村改革。我们的党和国家顺应了这场变革，1982年1月 第1个“一号文件”明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。1983年1月 第2个“一号文件”说明了家庭联产承包责任制是在党领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。1984年1月 第3个“一号文件”强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。1985年1月 第4个“一号文件”调整农村产业结构，取消农副产品统购派购的制度，将农业税由实物税改为现金税。1986年1月 第5个“一号文件”肯定了农村改革方针政策，强调进一步摆正农业在国民经济中地位。这一系列惠农的路线、方针与政策，总体上有利于农业的自身性恢复发展，没有涉及从根本上改变农业的落后状况的问题。
时隔二十年后，从2004年开始中央又连续发布一号文件，这是党和国家解决三农问题的重大战略决策，也是当代农业发展进入全新的历史时期与全新的发展阶段的重要标志。随着工业与城市化进程的加快，三农问题已经不再是单纯的农业发展、农村建设、农民增收问题。而是在二元结构背景下日益加剧的工业与农业、城市与农村、市民与农民的反差、矛盾与冲突问题。也就是说，三农已经由系统内的问题变为系统外的问题，成为党和国家、甚至是民族与时代所面临的、亟需解决的问题。李昌平上书总理与《中国农民调查》等书披露的相关内容，从某种程度上反映了问题的严重性。我们虽然不完全同意他们的观点，但从激活危机与忧患意识来说还是有正面意义的。从社会经济发展水平与物质条件讲，中国已经完成了“温饱”和“小康”两步发展战略目标，进入到了工业化的中后期阶段。“工业反哺农业，城市带动农村”，“统筹城乡发展”的条件已经基本具备。国家和政府有条件、有能力拿出更多的财力投入到农业生产发展、农村基本建设、农民生活改善方面，惠农强农战略就是在这样特定的背景下被推到了前台。这一次推出惠农强农大政不是权一时之利弊，而是从社会经济发展的全局来理性把握的结果;是基于中国国情的科学决策，我国人口总量大且农村人口比重高，如果在工业化、城市化进程中因为农业在国内生产总值和财政收入中的比重下降而忽视农业，那将会导致农业衰退、农村凋敝、付出的沉重社会、经济甚至政治代价。
二、 惠农强农的三个层次
随着惠农大政的陆续出台，基层干部尤其是乡镇干部面临的一个比较具体的问题，就是如何理清头绪、区分主次、有针对性地积极争取项目、有效落实政策。其实“惠农”并不局限于政策层面，我这里提出制度、政策、措施三个概念，以便于大家对惠农问题做进一步的全面认识与了解。
所谓制度，是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化体系与行为规范。制度一旦确立，它具有较强的整体性、严格的规范性、较长的时效性、明确的目标性等特征，也就是说制度能在较长的时间和较大的范围内起着全面的决定性作用;政策指的是国家或政党为实现某一阶段的路线和任务而制定的行动准则，是制度、路线与方针的具体化。政策表现出较强的针对性、时效性、贯彻性、强制性;而措施则是为了解决某一问题所采取的办法，它具有较强的具体性、操作性、落实性。具体到惠农问题，制度层面的惠农着眼于解决长期影响和制约三农发展的体制与机制问题;政策层面的惠农致力于解决一定时期与阶段三农的发展与进步问题;而措施层面的惠农侧重于解决当前或特定的突出问题。层面不同，惠农的作用与影响也就有所区别。
第一层次，是党和国家对于“三农”问题的战略性判断和决策，即中央关于“三农”工作的大政方针、事关惠农强农的重要体制与制度性规定。包括“家庭联产承包责任制”、 “免除农业税”、“ 工业反哺农业，城市带动农村”、“ 城乡统筹发展” 和“社会主义新农村建设”等。这些是中央基于农业产业的特点，又针对长期以来城乡二元结构严重制约经济社会发展全局的突出问题，在发展战略和政策趋向上做出的重大调整，体现了执政党对现代化建设进程和规律的新认识，为进一步做好“三农”工作奠定了科学的理论和基础，指明了正确的方向。改革开放三十年来，中国农业的发展与进步在很大程度上得益于此。“联产承包责任制”是对人民公社制度的根本性变革，没有这场变革就没有中国农业的恢复性发展;三十年、五十年不变的说法，说明它绝非权宜之计。“免除农业税”减轻农民负担，这是对几千年“皇粮国税”观念的重大冲击;农业赋税的免除，是赋税制度的重大变革。我们这批乡镇干部见证了这一历史变革，乡镇政府的职能(催粮要款)甚至缘此而发生了重大变化。“工业反哺农业，城市带动农村”、“ 城乡统筹发展”，意味着国家基本建设的投资重点将逐步转向农村;投资重点的转移，意味着享受更多的社会、经济效益。而“社会主义新农村建设”，则描绘了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的田园美景。过着城里人的生活，享受着田园风光。这可能是未来人们追求的基本趋势。啥时候城里人争着到乡村来，惠农政策也就完成了它的历史使命。这些战略性决策对农村生产关系调整、城乡结构改善、农村社会经济文化发展的作用是强大的，是实现农村经济社会发展与进步的体制保障。作为县乡干部，对于党和国家有关惠农的大政方针一是要了然于胸;二是要有相当的敏感性。由于这些战略的贯彻与实施过程往往是渐进的，如果能争取到前期试点的机会，往往可以得到政策与资金方面的大力资助。但是我们对这一点关注不够，比较感兴趣的倒是一些具体项目。孰大孰小，值得惦量。
第二层次，是中央及各部委、省市为贯彻惠农强农战略而出台的相关政策。研读04年以来的五个一号文件，每一个文件都有一个惠农强农的特定主题，并围绕主题配套了一系列政策。这些政策以“要求”的形式出现，上承惠农强农制度，下启惠农强农措施，直接针对主题，导向性、规范性、制约性很强，是强农惠农的行动依据和准则。
2004年一号文件，以促进农民增收为主题。为实现这个主题，国家推出的与之配套的惠农强农政策有：首次实行直接惠及农民的“三减免、三补贴”政策，首次在全国范围内全面放开粮食购销和价格，对部分粮食主产区重点粮食品种实行最低收购价政策。为的是力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。
2005年一号文件，以加强农业综合生产能力建设为主题，抓住了农村生产力发展的核心。为贯彻这一主题，中央推出的惠农强农政策包括：减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴;加大对产粮大县的财政支持力度，中央财政安排专项资金对产粮大县和财政困难县实行转移支付; 加大扶贫开发和农村社会事业投入力度，对国家扶贫工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策;加大对农业基础设施建设和科技进步的支持力度，建立小型农田水利补助专项资金。加快推进农村税费改革试点，全国28个省(区、市)当年提前全部免证了农业税。
2006年一号文件，以推进社会主义新农村建设为主题，抓住了农村全面建设小康的根本。首次提出国家基础设施建设投入转向农村;首次明确用两年时间全部免除全国农村义务教育阶段学生学杂费、实现真正意义上的全民义务教育;首次要求用三年时间基本普及新型农村合作医疗制度。
2007年一号文件，以发展现代农业为主题，抓住了新农村建设的关键。首次提出发展现代农业是新农村建设的首要任务。要求用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。
2008年一号文件，以促进城乡经济社会一体化发展为主题。要求国家财政支农资金、对农村的基础设施建设投入和政府土地出让金用于农村的增量，都要明显高于上年。并且调整耕地占用税、城市维护建设费的使用方向;调整国家贫困县公益性、生态型建设项目的地方配套比例;增加对农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴;提高对农村义务教育、新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的补贴标准;逐步提高农村扶贫标准;增加对小型农田水利建设的专项资金。以增加对三农的投入力度来促进城乡社会一体化发展。
2009年的一号文件，以促进农业稳定发展与农民持续增收为主题。专家们对09年一号文件做出了以下解读：农民种粮支持力度再度加大：由于受国际金融危机的冲击，国内经济增长受到了影响，也波及到农业和农村经济。农产品价格下降、市场疲软，是今年农村经济增长面临的一个巨大难题。文件中的针对性政策措施概括起来有五方面：一是加大对农业的基础设施和科技服务方面的投入，降低农民的经营成本;二是进一步加大对农业的各项直接补贴，种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴这四项补贴今年预计将增加到1200亿元左右;三是提高政府对粮食最低收购价格的水平;四是增加政府的储备;五是合理调控进出口。加大力度解决农民工就业问题：在目前1.3亿外出就业的农民工中，有15.3%，即2000万左右的农民工现在失去了工作或者没有找到工作。“近几年农民的工资性收入在其纯收入中约占40%，所以农民工就业数量的减少带来了农民收入增长的困难。” 对此，党中央、国务院已经出台一些政策，要求城市和沿海发达地区的企业尽可能不解雇或者少解雇农民工;采取一系列支持和补贴的办法，帮助农民工回乡以后自己创业;要求各地切实保障外出农民工的土地保障权益，等等。今年的一号文件提出，城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多使用农民工;采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设;大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训。农村民生建设重点投向6个领域：在民生事业的建设方面，今年的中央1号文件强调了五个重点领域：一是农村电网建设，最重要的一条是要实现城乡之间用电的同网同价;二是关于乡村道路建设，目前为止全国有87%左右的行政村都已经通公共客车，今后通达率要进一步提高;三是加快农村饮水安全工程建设，过去几年每年解决3000多万农民的饮水安全问题，文件要求从今年开始每年解决6000万以上农民的安全饮水问题; 四是加快农村的沼气建设，过去每年沼气中央财政要投入20亿元，今年在这个水平上要进一步提高，以使每年能解决400万到600万农民家庭使用沼气;五是实施农村危房改造进行试点工作，在国营农场和国营林场等一些过去长期被忽视的地方加快推进建设;六大力发展农村的中等职业教育，今年在中央一号文件中明确提出首先中等职业教育从涉农专业以及农村家庭困难的孩子做起，并且逐步实行免费。农地流转进一步规范：对于十七届三中全会提出的毫不动摇地坚持农村基本经营制度方面，今年中央一号文件强调要落实和保障农民的土地权益，重点做好以下几方面的工作：一、对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益;二、对承包地地块的确权、登记和颁证工作;三、进一步规范农村土地承包经营权的流转。必须让农民自愿选择，任何人不能强迫农民去流转土地，或者阻止不让农民自愿地流转土地;四、大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业,土地出让收入重点支持农业土地开发和农村基础设施建设。
第三层次是进入操作层面的相关具体措施、项目与技术规范，体现为惠农强农的具体项目、资金来源、补贴对象、标准、规模、方法和运行程序。目前，国家和省市的惠农强农补贴大致有30多项。
第一类，农业和农村经济发展方面(12项)。包括：粮食直补、小麦(水稻)良种补贴、农机具购置补贴、地膜玉米补贴、奶牛良种繁育补贴、能繁母猪补贴、保险与防疫、苹果套袋补贴、测土配方施肥补贴、退耕还林还草补助、农业生产资料综合补贴、一村一品“千村示范万村推进工程”、地膜洋芋补贴。这些补贴从项目资金投入来源上讲，分为中省共投、部省共投、省财政单一投入三种类型;从适用性上讲，分为一般性和地域性两种;从时效性上讲，分为长期性和时段性两种;从内容上讲涵盖种养殖业发展、农技推广、农业生态环境保护等多个方面。
第二类，农村基础设施建设方面(7项)。包括：通村公路建设补助、村内道路硬化补助、建沼气池补助、小型农田水利工程设施建设补助、农业综合开发土地治理项目、“万村千乡市场工程”--“农家店”补助、农村区服务中心建设，涵盖路、水、电、气、场地等五个方面。
第三类，农村社会事业发展方面(12项)。包括：新型农村合作医疗补助、农村义务教育“两免一补”、农村最低生活保障补助、计划生育奖励扶助、农村基层人才队伍振兴计划、“农村劳动力转移培训阳光工程”补助、农村贫困劳动力转移技能培训、移民建房“1+5”补助、广播电视村村通、民生八大工程补助、村级组织阵地建设补助、村文化广场建设与农民健身器材补助等。这是关注农村社会发展、文化事业建设、社会保障体系的重要补助(贴)措施。
惠农强农的预期目标也有三个层次：从近期目标来讲，发展农业生产，保障农民增收，改善农村生产生活条件;从中期目标来看，全面建设社会主义新农村，以全面构建小康社会;从长远目标看，就是中国现代化和构建社会主义和谐社会。
三、 惠农的三种形式
我们仔细梳理惠农政策以后，就会发现它实际上具有产业补贴、赋税减免、公共产品供给等三种不同形式，体现了多予、少取、缩小城乡差距的基本内涵。
产业补贴是惠农的主要形式，也是一种常规的、传统的惠农举措，在目前的惠农政策中占有重要地位。产业补贴的主要功效，在于通过政府投入以减轻农民的生产性投入、促进农业发展。我们实行的产业补贴政策，补贴对象明确，具有普惠性质。如粮食直补，小麦良种补贴，地膜玉米补贴，奶牛良种补贴，只要符合条件的补贴对象均可受益。当然也有一些时效性较强的补贴项目，如“能繁母猪的补贴、保险与防疫”，这是由市场供求关系决定的临时补贴措施。很可能猪肉价格高时补、低时不补。这类项目的时效性极强，随市场供求关系的变化而变化。我们应该引导生猪养殖户配合国家宏观调控行为，积极迅速地争取项目、不能搁置。但同时也应提醒养殖户，要有一定的市场风险意识。生猪市场不可能永远保持高价位运转，随着市场供求关系的调节，价格可能会有所回落。既要积极争取项目，又不要一哄而上。产业补贴政策存在的问题在于它既有可能调动农民的积极性，也有可能造成农民强烈的依赖心理。产业补贴是否有效，要在农产品实现商品价值后才能得以体现。我国的农产品长期在低价位层面运行，出现了严重的补贴归零现象。这也是我们这些年补贴虽多，但农民增收效益不是很明显的根本原因之一。
赋税减免也是惠政的另一重要形式。我国现实行的免征农业税，降低企业所得税，提高个人所得税的起征点，都属于这一类。赋税减免体现了休养生息的政治理念，在客观上有利于财源培育、经济发展。一般在社会安定、经济发展繁荣的特定时期，统治者都会采用这一政策。中国政府全面免征农业税，是一个名垂千古的重大事件，它标志着“以农养政”时代的终结，是对皇粮国税天经地义这一传统观念的重大冲击。对于调动农民的生产积极性、改善政府和农民的关系具有重大的政治与经济意义。但是取消农业税之后，对于农民而言并非进入到无税时代。农民和其他人一样不仅要交纳部分直接税，而且通过购买化肥、种子、农药等生产资料和生活资料间接地向政府纳税，在这个意义上农民仍然是纳税人。免征农业税，对于农业这一基础产业无疑是天大的好事。但是不同规模的经济体，缘此所得到的经济利益是有差别的。一般说来，农业规模经营得到的免税总量要大一些，而农户经营得到的免税总量要小一些。目前的规模性农业经营实体，大多数是以城市或商业资本为投资主体。也就说是对农业的免税优惠，让非农的行业享受了。对于广大的只有几亩地的农户而言，免除农业税的政治宣示意义往往大于实际经济意义。
值得注意的是的农村公共产品供给这一部分，我们前面讲的第二类和第三类补贴措施皆属于农村公共产品供给范畴，涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域。农村公共产品供给在以往的惠农政策中较少涉及，属于相对比较薄弱的领域和环节。它是目前惠农大政中最具时代特征、有可能从根本上改变城乡二元结构的重大举措。
在建国以后的相当长一段时间里，农业由国家(或集体)经营的色彩相当浓郁，所以在农田水利工程和农村基础设施建设方面国家给予了较多的关注和投入。改革开放后中国农业的发展和进步，在相当程度上得益于建国后大规模的基础设施建设。农村实行联产承包责任制以后，中国农业由国家(或集体)经营向农户个体经营过渡，这一变化对农村基础设施建设带来了严重影响。其中表现之一就是国家政权对改善农业生产条件的热情明显降低，很少进行大规模的农村基础设施和农田水利建设。由于投资主体不明确，农村基础设施和农田水利建设长期处于超负荷和欠账运行状态，成为影响中国农业可持续发展的严重制约因素。
长期以来我国的农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等项目建设，基本上来源于农业的自身积累。这种系统内的封闭运行，形成了城乡公共产品供给的巨大反差。一方面是公共产品投入与建设标准超过了农民的收入水平，前些年的各类集资摊派项目成了农民的沉重负担;另一方面因为是公共产品，谁都想享用而谁都不愿意投入，这几年的“一事一议”几乎成了难以落实的空话。
2006年中央提出“要让公共财政的阳光普照农村”，其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围。国家确立的农村综合改革目标之一，就是建立覆盖城乡的公共财政制度。明确了农村公共产品的供给主体是公共财政(同时也包括其它社会资源)。这一举措表明国家基本建设的投资重点将发生重大转移，公共财政在农村公共产品供给中发挥的作用将日益凸显，并构成惠农强农政策极为重要的方面。
农村公共产品供给对于加强农业，发展农村，富裕农民具有基础性、长远性的作用与影响。从农村经济社会发展的长远利益看，农村公共产品的供给是促进农业可持续发展的重要保障，是农村经济、社会、文化发展的基础平台，有利于缩小城乡差距，与生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村建设的要求密切相关。
四、 惠农强农政策遇到的若干难题
惠农强农政策在执行过程中遇到了几大难题，一是千家万户的小农经济问题;二是难以掌控的市场经济问题;三是乡镇职能的定位问题。对于这些问题，工作在农村基层单位的乡镇干部应该有比较深刻的感受。
实行联产承包责任制后，中国农村成了小农经济的大海洋。这些年我们虽然倡导规模化经营，但是总体情况没有发生根本性的变化。我们强调惠农政策的贯彻与落实，对于基层干部而言意味着巨大的工作量。既要面对千家万户，又要确保政策执行没有遗漏。我们一方面担心农民兄弟应该得到补贴与优惠没有拿到，另一方面又确实看到拿到补贴的未用于发展生产，这样补贴与优惠的激励与帮扶作用也就得不到应有的体现。这几年国家用于农业和农村经济发展方面的补贴资金投入不少，但是缺乏完善的监管机制，绩效如何值得检讨。如果在规模经营的情况下，集中人力、物力与财力，很可能办成一些大事。
市场经济背景下的中国农村，目前起码还有以下问题没有得到很好地解决：1.工农产品的不等价与剪刀差问题仍然严重存在。党和国家这几年所给农村的优惠政策和相关补贴，并没有完全落在农民头上。农业税减免了，但农业生产与生活资料价格涨了，试比较以下免除的税额与化肥、农药、农村基建材料的涨价部分，农民能得到多少便一目了然。较多的农业劳动力集中于增加值较低的农业产业，是农民收入减少的深层次原因，补贴不能从根本上解决农民增收的问题。九年义务教育的费用政府承担，但随着农村大学生人数增多，农民的子女教育和负担更重，以至于有“天灾人祸上大学”的说法。2.农业要素的外流。土地作为最基本的农业生产资料，这些年成为政府、企业与城市发展的主要蚕食对象。有人统计，1998——2004年中国耕地减少1.08亿亩。这些土地基本上属于非农土地用途，但给农民的补偿基本上是按农用土地支付的。农地非农化的增值分配与享用并没有考虑到农民兄弟的利益。当前农地流失问题成为干群、城乡矛盾的焦点之一，失地农民的生存保障问题成为影响社会稳定的关键因素。3.农民工与城市现代化问题。目前我们大约通过务工形式，完成了2亿农民的转移问题，这些人是农村的青壮年与知识阶层，他们进城后对农业发展的影响是显而易见的，农村劳动者由“3861”部队承担，进一步扩大了城乡发展的差距。城市里大约60—80%的产业工人是农民工，他们为中国城市的现代化做出了巨大贡献，但得到的报酬却少得可怜。据估计每个农民工进城务工的收入平均约在5000元左右/年，我们常常为此而津津乐道，但谁算过他们所创造的价值与财富是多少呢?在某种程度上说，我们这些年的城市建设与发展是建立在农民工廉价劳动的基础之上的。我们要在贯彻执行党和国家惠农政策的基础上，进一步调整工农产品比价，控制农业要素流失，提高农民工的收入与待遇，庶几有助于解决中国的三农问题。
惠农强农政策与乡镇职能定位问题。毛泽东同志曾经讲过“政治路线决定之后，干部就是决定的因素”。乡镇政府作为我国政权结构中的基础层级，是联结国家——农民关系的纽带,具有承上启下的关键地位。乡镇政府的行为和价值取向，将直接涉及惠农强农政策的绩效和广大农村居民的利益。我们目前对乡镇政府职能的定位可以用八个字来概括，那就是稳定、发展、供给、服务。这些职能定经从总体上说是适应新形势做出的改革与调整，但是弱化乡镇政府权力的倾向也是显而易见的。我们在前几年曾经撤并过一些乡镇，这几年又推行“乡财县管”模式。于是出现了所谓的“责任无限大，权利无限小”现象，与乡镇政府的基础、关键地位不相适应、不相协调。我们认为应该进一步明确，乡镇基层政权是惠农大政的实施主体;农村公共产品供给是乡镇行政的题中应有之义;拓展惠农筹资渠道是乡镇政府的重要职责。只有这样，才有可能保障惠农政策的贯彻与落实。具备普惠性质的惠农制度、政策与措施，大家一般都能享用。而带有针对性、地域性或倾斜性的政策与措施，必须针对乡镇的具体特点去组织实施，留下了比较大的争取和活动空间。古人有山处者林、谷处者牧、陆处者农、水处者渔的说法，因地制宜地争取相关的政策、资金、项目支持。特色与差异性是惠农政策多样化的具体体现，如果越过乡镇去实施，很可能会犯主观主义、盲动主义的错误。
在课程即将结束时，我讲几句话与乡镇的领导同志。在中国近代史上，国民党作为资产阶级的政党，是不太重视三农问题的。结果历史与现实教训了它们，为共产党领导的革命创造了契机。毛泽东同志在民主革命时期农村包围城市、武装夺取政权的思想，是深刻认识、把握中国国情的正确选择。但是国民党到台湾后做了认真的反思，他们的土地改革与农村工作是相当成功的。我们目前的工业化、城市化进程推进的比较快，但千万不要因此而忽视农业、农村与农民问题，否则可能犯错误、出乱子。就此而言乡镇基层政权的领导同志是肩负着重大使命的，你们的担子是很重的，我向你们致以深深的敬意。