赵晓峰 张红:从“嵌入式控制”到“脱嵌化治理”

从“嵌入式控制”到“脱嵌化治理”

赵晓峰 张红

（西北农林科技大学农村社会研究中心 杨凌712100 ）

摘要： 取消农业税费以后，国家与农民的关系开始从 汲取� 控制型向反哺� 服务型转变，乡镇政权也开始迈向“服务型政府”， “脱嵌化治理”的逻辑开始显现：乡镇干部的“去乡土化”进程加快，基层政权的发展观也在进行重构；村级组织呈现出维持型、富人治村型和混混治村型等三种不同的表现类型；以乡镇政权为主体的基层治理实践出现了“有（形式）治理，无（农民）参与”的局面。由此造成的后果是普通农民被甩出了乡村民主政治发展的轨道，失去了参与村庄治理的机会，客观上加重了转型期乡村社会的治理困境。为此，乡镇政权的体制变革，应该重塑日常行政的政治性，强化服务能力，重构与农民的连接机制，为国家与农民关系的持续改善提供基础性条件。

关键词： 乡镇政权 服务型政府 嵌入式控制 脱嵌化治理 政治性

一、问题与进路

继村民自治研究之后，上世纪 90 年代初中期开始，有关乡镇政权角色与性质的研究日益增多 。综合已有的研究成果来看，相关研究可以区分为两个阶段和对乡镇政权两种不同性质的判断：在农业税费征收阶段， 概括和形容乡镇政权性质的主要分析框架是“经营型政权”^[1] ；取消农业税费以后，国内学者迅速跟进变迁中的乡镇政权性质研究，先后提出了“悬浮型政权”^[2] 、“依附型政权”^[3] ，及“维控型政权”^[4] 等分析概念。 然而，无论是“经营型政权”的判断，还是后税费时代有关乡镇政权性质的研究，关注的焦点和分析的依据大多集中在乡镇政权的具体任务尤其是中心任务及财税制度变迁等方面的问题，很少关注到乡镇政权与村庄社会的关系，以及乡镇政权与农民的互动逻辑。乡镇政权既处于整个官僚行政体制的最末端，是国家力量在乡村社会最直接的体现者，又处于村庄社区之上，是农民与国家之间联系最为直接、便捷的通道。因此，乡镇政权和村民之间的关系，可以视作是国家与农民关系的缩影，双方关系的好坏是影响和决定政权建设成败的关键指标。基于此，本文将深入到村庄社会内部，通过考察乡镇政权的乡土特性及其与村干部、普通村民的互动机制来揭示职能转型中的乡镇政权的运作逻辑。

本文使用的材料来自于 S 镇的调查。 S 镇地处关中地区，紧靠县城。全镇共辖 17 个行政村， 3.5 万人，面积 50.4 平方公里，以蔬菜、杂果种植和生猪养殖为发展的主导产业。 2011 年 7 月 5 日 到 7 月 25 日 ，由多校联合组织， 16 人构成的调研队在 S 镇开展了为期 20 天的集体调查。在调查中， 16 人被分成 3 组，分驻 3 个行政村，吃住都在农户家，实行白天调查、晚上讨论的调研策略。本次调查采用的基本方法是半结构式访谈法，访谈对象主要是乡村两级的现职及离职干部、农民精英和普通村民等。

二、从简约治理到嵌入式控制：汲取型体制下的乡镇政权运作逻辑

中华帝国时期，在传统的乡土中国社会，存在着两种秩序和两种力量：一是“官治秩序”和国家力量；二是“乡土秩序”和民间力量。 ^[5] 作为国家力量在乡村社会的代表，县级政权并不轻易介入到基层治理当中，“民不告，官不究”是乡村治理的常规性状态，县级政权长期奉行的是一种“集权的简约治理” ^[6] 的方式。国家尽可能避免正式机构介入地方事务，避免使用程式化的监察和文书工作等官僚政治手段，而高度依赖半正式的诸如乡保、乡约、牌长等由社区推荐、官方授权产生的准官员来维持乡村社会的实践秩序，国家与农民之间并不发生直接的、紧密的关联关系。

清末新政以来，现代国家建构被提上日程，政权建设迅速展开，国家权力逐渐向乡村社会渗透，但是国家力量的渗透却并没有能够增进农民的福祉，相反破坏了“双轨政治”的运行机制，造成了基层行政的僵化 ^[7] ，加剧了乡村社会的矛盾，由此导致民国年间的国家政权建设最终以失败而告终。

新中国建立以后，县级以下的政权体制经过建国初的乡政权、人民公社时期的公社建制，到 1980 年代初最终确立为乡镇政权的制度设计，使乡镇政权成为国家政权的基础，成为中国农村的基层政权。以韦伯的论述，科层化的官僚制应该奉行“理性主义”的运作原则。然而，“理性主义”的官僚制需要制度设施的财政基础，西方国家机构的官僚化就是为了军事和民政的目的而扩大税源形成的，也是在现代国家建构的过程中通过扫除经纪人体制，遗弃间接治理的模式而进入的直接且专业化的官僚化统治模式。 ^[8] 现代国家制度框架中的官僚机构运转的费用应来自强制征税获得的法定拨款，具有稳定而又可靠的来源。 ^[9] 但是，对于中国农村的基层政权来说 ，充足、有保障的财政资源无疑是极度奢侈的幻想目标，即便是在农业税费征收时代也是如此。由于财政供给能力与官僚机构的资金需求之间高度不匹配，“理性主义”的官僚政治运作模式显然不适合于中国的乡镇政权。

不过，传统的简约主义的治理模式也不适合现代国家建构的需要。作为政权建设的基础，乡镇政权长期以来不仅需要扮演一个服务者的角色，而且更肩负着汲取农业资源、教育农民，改造村庄社会等历史重任。在汲取�控制型体制下，完全依靠村组干部等“准官员”是难以完成压力型体制下自上而下分接下来的各种指标性任务的，尤其是当政策目标与农民意愿及地方文化规范相悖的时候，以致乡镇政权不得不嵌入到村庄社会内部，监督、督促村干部积极行政。一方面乡镇政权缺乏足够的财政资源去维持官僚化机构的“理性主义”运作逻辑，另一方面村庄社会仍然是一个具有一定秩序整合能力的熟人社会，地方性规范对个体农民仍有相当强的约束力。所以，单一的“理性主义”或“简约主义”的运作逻辑都不能满足乡镇政权的日常工作需要，而“嵌入式控制”可能是对汲取型体制下乡镇政权运作逻辑的形象概括。

“嵌入式控制”是指乡镇政权必须嵌入到乡村社会内部，扮演领导兼协同村组干部的双重角色，综合利用国家政策、法律法规等正式规范和人情、面子，常理等地方非正式规范，以实现对村庄及对农民的控制和改造目标。鉴于村干部处于官僚行政体制与村庄社会的中间，本身即是村庄里的人，受地方文化和地方传统的约束，难以完全按照上下级的官僚化逻辑来处理问题，由此导致乡镇政权不得不通过各种手段来操纵村干部的任免程序，控制村干部的人选安排，以选拔出合乎治理现实需要的农民精英。此外，在农业税费征收时代，乡镇政权还需要下派包片、包村干部，协助村组干部，通过借用人情、面子，常理等非正式的地方规范来弥补国家正式权力的不足，以“正式权力非正式运作” ^[10] 的方式，实现资源汲取的任务。当然，在有些指标性任务上，乡镇政权想要偏重于依赖村组干部的力量来完成也是不可能的，这特别突出的表现在计划生育工作方面。在关中 S 镇调查时，很多村里的老干部在谈到计划生育政策执行问题时都说，“计划生育工作，以说服教育为主，村干部绝不能搞强制执行。”无疑，这就必然迫使乡镇政权不得不强化自身嵌入村庄，了解、掌握育龄妇女信息，深入一线执行国家政策的能力。也是因此，计生机构的人员规模，长期以来普遍都是乡镇各个单位中最大的。

从实践过程和治理效果来看，“嵌入式控制”主要有三个方面的功能：一是尽可能地将自上而下普遍主义运作的国家政策、制度和法律法规操作化为农民认可并接受的地方性规范，以减少“公务”、“政务”执行的村庄阻力；二是当乡镇政权正式权力不足时，可以借用人情、面子等村庄社区内部的非正式治理资源来填补“公权力”的空缺，保证正式治理得以正常维系；三是当政策设计意图与地方社会里的农民意愿不相符，村组干部持消极态度时，乡镇政权还能借助嵌入村庄的包村、包片干部保有最基本的治理能力和秩序维持能力。

三、脱嵌化治理：职能转型中的乡镇政权运作逻辑

上世纪 90 年代中后期开始， 农民负担不断攀升的现象逐渐引起了党和中央政府的高度重视，基层政权和农民的关系成为国家制度建设不可忽视的重要内容，执政形象逐渐被妖魔化的乡镇政权则成为政策调整和法律法规约束的基本对象。以 1995 年7 月国家计生委下发的《关于印发在计划生育行政执法中坚持“七个不准”的通知》为标志，国家制定了一系列的涉农政策，颁布了数量越来越多、内容越来越详细的法 律法规来约束和限制乡村干部的权力。取消农业税费以后，精兵简政式的乡镇机构及人员改革和收财限权式的乡镇权能改革很快得到推广。在新一轮的行政体制改革浪潮中，确立现代公共治理规则的主体性地位，以原有的“七站八所”为基础来合 并筹建各种类型的涉农服务中心，构建“服务型政府”成为乡镇政权发展的方向性目标。由此，乡镇政权的运作逻辑又发生了新的变化，“嵌入式控制”已经不能适应时代发展的需要在乡村政治舞台上落了幕，“脱嵌化治理”模式逐步确立起来。

1 、“去乡土化”的乡镇干部与基层政权发展观的重构

乡镇政权脱胎于公社体制，乡镇干部中的大多数曾经长期都是从农村基层一步步提拔上来的老干部，他们的工作经验来自于农村一线的实践积累，被擢升的基本标准是实干出来的政绩。因此，老一代的乡镇干部侵染着浓郁的乡土气息，他们熟悉农民的语言，对地方上的文化规范和农民的生活习惯都能够心领神会。所以，以他们为主体的乡镇政权，能够综合利用各种国家的和民间的治理资源，在国家政策、法律法规与农民利益诉求之间，游刃有余地化解矛盾，解决纠纷，从而维持乡村社会秩序的稳定。

但是取消农业税费以后，乡镇干部身上的乡土性色彩正在逐步褪去，乡镇政权运作中的乡土逻辑也逐渐失去了效力。在干部提拔越来越重视基层工作经验的形势下，乡镇政权的领导班子中具有县市政权工作经历的人员比例越来越大，乡镇成了各级政权下派中青年干部历练的重要场所。从表 1 中可以看出， S 镇党政领导班子中至少有一半的成员来自县级政权的各个部门，并且他们占据了 S 镇政权的几乎所有的主要职务，影响着 S 镇的规划设计与政策实施工作。 2010 和 2011 年是 S 镇的干部调整年，人员仍然处于不断变动中。上一任的党委书记是 2005 年从县政协办公室下来的，已经于 2010 年调到了县老干部局当局长了。

表 1 ^[11] ： S 镇党政领导班子成员概况（ 2011 年）

随着乡镇干部选拔机制的变化，乡镇工作的策略与方法也在进行明显的调整。 2009 年底， S 镇牛家村的村两委班子成员除了会计和妇联主任外，全部“下野”了。事由是村支部书记因为拿不出足够的经费清理公路两边的垃圾，与镇领导发生了争执。镇领导认为该村两委班子瘫痪了，党委和政府指挥不动了，就顺势罢免了村支部书记。其他村干部一看形势不对，纷纷提出离职。针对这次突发事件，牛家村原班子成员普遍表示不理解：“要是以前的乡镇领导，你说不干了，（在他们看来）也是正常现象。书记、镇长给你做做思想工作，‘你要不干也行，等我调走了，你再不干，给兄弟我一个面子’，你说还能不干吗？现在的领导和以前相比差远了，不知道他们怎么想的，对农村的情况不了解。”在农业税费征缴时代，乡镇干部和村干部之间既是利益共同体的关系，也是情感共同体的关系。如今，双方的亲密关系正在迅速解体，“去乡土化”的乡镇政权和村级组织之间的关系正在加速进行重构。

与此同时，乡镇干部的发展观也在进行重构。改革开放以来，经济发展成为党和政府各项工作的中心，农村经济快速增长和农民收入水平不断提升被视作是维持农村社会稳定的基本前提。不过，在汲取型体制下， 中西部农村地区资源汲取任务的重要性远超过了农村经济发展，当时乡镇政权工作的中心是税费提取和计生政策落实两项任务。取消农业税费以后，地方政府的经济属性，主要不再是从小农经济剩余中汲取有限资源，而是更器重地方上的资源开发与经济发展，且尤以县级政权为甚。由此，在欠发达的农村地区，县级政权在后税费时代，更加彰显了其经济主体的属性，而在客观上忽视了其行政主体的属性，对基层行政投入的力度远远不能满足现实的需要。县级政权工作中心的战略转移，必然影响到乡镇政权的运作逻辑，特别是在乡镇主要干部是从县级政权各部门下派下来的情况下更是如此，他们追随县级政权的步伐，必然将加大招商引资的力度，加快经济发展的速度作为诸项工作的中心，而对基层治理的关注度严重下降，乡镇政权开始抽离村庄社区，“去乡土化”进程加快。

2 、“脱嵌化治理”与后税费时代的村级组织建设

取消农业税费以后，乡镇政权财政资源匮乏的状态不仅没有得到相应的改善，而且还有进一步加剧的趋势。据 S 镇财政所长的介绍，上级政府每月下发的办公经费只有 1 万元，有限的财政转移支付资金尚不足以维系乡镇政权日常正式工作的运转。为此，乡镇政权的工作重心开始发生重大转变：一是从向下用力，嵌入乡村社会，控制村组干部，汲取农业税费，转变为向上用力，争取国家财政转移支农项目资金的扶持；二是迎合县级政权“地方政府公司主义”的发展逻辑，加快发展观的重构，加强土地开发和招商引资工作。由此，乡镇政权与村级组织，及与农民的互动关系也随之进行了重要调整。我们首先来看“去乡土化”的乡镇政权与村级组织建设之间的关系。

从表 2 中，我们可以发现，在 S 镇 17 个村，共 29 名村支部书记和村委会主任中，年龄达到及超过 50 岁的占了 48.3% ，年龄低于 40 岁的仅有 34.5% ，村主要干部的年龄结构呈现出非常明显的老化特征。 S 镇的情况并不是特殊的， S 镇所在的 R 县，共有 14 个乡镇， 220 个行政村， 382 名村支部书记和村委会主任。其中，年龄达到及超过 50 岁的更是占到了 49.5% ，而年龄低于 40 岁的仅占了 14.9% ，村主要干部年龄结构的老化特征更加明显。

表 2 ： S 镇、 R 县村支部书记和村委会主任年龄状况一览表

年龄超过 50 岁的老干部，几乎都在村主要干部位置上蹲过少则 10 年以上，多则 20 年以上，甚至长达 30 年以上的时间，资历普遍比较老。如果算上在生产队（村民组），及在大队（村两委）副职上干过的时间，他们中的绝大多数的任职时间将会更长。在汲取�控制型体制下，由于正式治理权力的不足，为了完成任务，非正式的私人性资源如人情、面子等都被村干部用作了治理手段。虽然“正式权力的非正式运作”在短期内取得了一定的成效，但是，人情的基本交往原则是互惠，面子的基本交往原则是相互给予，长久以往，非正式的治理资源就难以再发挥原有的实践价值。过去，村组干部要想完成税费提取等工作，首先必须自己带头，接着还要动员自己的亲属、朋友先交，否则关系好的收不上来，其他村民就更不会交了。也是因此，村组干部必须在日常工作的其它方面，对跟自己关系好的农户给予适当的照顾，以便于还对方一个人情、面子。但是，取消农业税费以后，随着农村债权债务的锁定，尾欠户拖欠的税费收不上来了，原来响应村组干部的号召正常缴纳税费的农户感觉吃了亏，逐渐对村干部产生了抱怨情绪，农民的公平观念开始发酵，由此导致后税费时代凡是涉及从农民那里收费的政策都难以得到基本的实施。 ^[12] 如此一来，“吃力不讨好的事情，谁愿意干啊”，村干部也失去了积极治理的基本动力，为了不与村民发生正面冲突，村级组织要么少做事，要么不做事，迅速成为维持型组织。而村两委主要干部老化的年龄结构更是固化了村级组织不作为的治理特征，成为后税费时代乡村治理的重要困境之一。

对于村级组织的消极治理，乡镇政权不可能不了解基本的事实。只是由于乡镇政权自身也无心、无力涉足复杂的农村治理工作，对此也就“睁一只眼，闭一只眼”，只要村民不闹事，村干部不出事，也就视而不见了。但是，乡镇政权也不能完全如此消极行事，毕竟在压力型体制下，他们还必须推进新农村建设工作，为农民提供必需的公共品。幸运的是，上级政权对农村发展和社区建设的目标考核，不是逐村、全面展开的，乡镇政权只需要竭尽全力打造出几个样板村、示范村即可。所以，乡镇政权一方面可以任由绝大多数的村级组织不作为，另一方面却必须有选择地改造少部分的村级组织，尤其是靠近公路两边容易成为上级政权视察对象的村庄的村级组织。

当乡镇政权不得不塑造一些强有力的村级干部队伍时，很快就发现村级组织后备干部的培养工作已经严重滞后，远远不能满足村级组织建设的需要。如表 3 所展示的，牛家村 2140 口人，共有党员 32 个。其中， 50.0% 的党员年龄都达到或超过了 60 岁， 50 岁以下的中青年党员只占 15.6% ，由此可见村级干部的储备形势是多么的严峻。

表 3 ：牛家村党员年龄分布情况一览表

可问题是，即便困难再大，身处压力型体制下的乡镇政权也无路可退，只能想尽办法迎头赶上。在这种情况下，下派乡镇干部到相关行政村的村级组织任职代理支部书记就成为乡镇政权的重要选择。牛家村的郭书记，长期在 S 镇工作，从 2002 年开始，他先后到 S 镇 6 个行政村做过代理支部书记，其基本的工作任务即是要在尽可能短的时间内培养并选拔出能够符合乡镇领导要求的村支部书记和村委会主任。郭书记培养的后备干部，有两个条件是必不可少的：一是要年轻，有魄力，有冲劲，观念更新快，能够领会领导意图，敢于抓发展、促发展；二是个人致富能力要强，家庭经济条件要好。满足了第一个条件，就可以保证选拔出来的村干部能够与乡镇领导共享同一套发展观，坚持同样的发展理念；满足了第二个条件，就能够在一定程度上填补因乡镇财政资源匮乏造成的资金缺口，促进村庄建设工作的顺利开展。由于乡镇领导看中或是认可的农民经济精英大多并不是党员，郭书记就要同时做好两方面工作，既要以乡镇政府的名义任命选中的农民精英为代理村主任或是副主任，又要召开党员会将其尽快发展成为正式党员。从表 4 中，我们可以看到 S 镇和 R 县 40 岁以下村支部书记和村委会主任的入党情况。其中，在 R 县， 63.1% 的村主要干部都是在 2002 年税费改革启动以后入的党，而在占总数 28.1% 的非党员群体中，必定还有一部分村主要干部属于是预备党员，牛家村的现任代理村主任牛志康即是如此。

表 4 ： S 镇、 R 县 40 岁以下村支部书记和村委会主任入党情况一览表

从 S 镇的情况来看，当前的村级组织建设主要呈现为三种样态：一是干部队伍年龄结构严重老化，主要干部普遍秉持消极治理的态度，沦为维持性组织的村级组织；二是在“双强”、“双带”的党建话语中被培养起来的以中青年农民经济精英为主要群体的富人治村型村级组织；三是正在迅速兴起的混混治村型村级组织。三者中间，第一种样态所占比例最大，第二种富人治村型村级组织处于加速发展阶段，第三种混混治村的现象也不容忽视。暂时搁置混混治村型村级组织不说，从前两种情况中我们也可以看到，乡镇政权已经改变了“嵌入式治理”的旧模式，开始将权力的触角抽离了村庄，仅与村级组织发生关联。对于维持性村级组织，乡镇政权并没有过多的奢求，只要村里不出乱子即可。对于富人治村型村级组织则不同，乡镇政权期望他们能够投入财力及人脉资源，加快村庄政绩工程建设，打造出一批样板村。

然而，富人参与村庄建设，也没有改变乡镇政权“脱嵌化治理”的本质。走上村庄政治舞台的中青年农民经济精英很快就与乡镇政权结成了相互依赖关系，他们以自有资金为基础，通过找关系、攀关系、拉关系，跑关系的关系化运作手段竭力争取各种国家财政转移支农项目经费的支持，用于村庄的发展。 2009 年底，牛家村新任代理村主任上台以后，在两年不到的时间里，就修建了新的村两委办公室、文化活动广场和一条硬化路面。富人在完成上述工程的过程中，基本上没有经手向村民筹集过一分钱，但是却既实现了乡镇政权的发展意图，又实现了身份从单一化、个体性的经济精英向综合型、具有社区公共性的乡村权威的成功转变。因此，可以说，在富人的主导下，村庄建设走的是一条“有（村庄）发展，无（农民）参与”的新路子，村级组织和乡镇政权一起都固守了“脱嵌化治理”的基本精神理念。

3 、脱嵌化治理：职能转型中的乡镇政权与落单农民的互动逻辑

综合职能转型中乡镇政权的运作特征来看，“脱嵌化治理”的概念内涵可以概括为“有治理，无参与”的模式，即“有服务、有发展、有稳定（形式治理），无（农民）参与”的脆弱均衡模式。

“有服务”指的是取消农业税费以后，随着以粮食直补、农村合作医疗，农村新型养老保险等为主要内容的国家惠农政策的推行，以及农村计划生育工作等政策重心的调整，乡镇政权逐步具有了“服务型政府”的一些特征，在上述政策的贯彻落实过程中不得不改变工作方法，积极做好服务工作。但是，乡镇政权的治理能力并没有随之上升，相反还出现了明显下降的趋势。以农村合作医疗政策的执行情况来看，以 R 镇牛家村为例，农民的参保率最近两年都在 50-60% 之间徘徊，远远达不到上级政权下达的指标要求，虽然乡镇干部竭力协同村级组织做好各项宣传、动员等服务工作，但是也无济于事，农民的参保意愿并没有显著提高，迫使每年各个行政村的村干部都要自己垫钱来完成农民参保率不低于 90% 的指标性任务。惠农政策虽好，政府服务态度也在改善，农民却并不买账。表现更突出的是在计划生育政策的贯彻落实上，乡镇政权带动村级组织，必须做好育龄妇女的“三查四术”服务工作，却无法对农民的胎儿性别鉴定、超生及拒绝缴纳社会抚养费等行为依法进行有效的监督和管理，计生政策的贯彻落实基本上成了要依靠农民自觉意识，自愿完成的工作，致使后税费时代的农民生育行为面临着严重的失控危机。

“有发展”指的是随着富人治村现象的日益普遍化，部分村庄公共品供给不足的现状得到了一定程度上的缓解，村庄规划和社区发展工作有了一定的进展。然而，这样的发展却与普通农民几乎没有任何关系，农民只不过是被动的受益者，并没有能够参与到相关工程项目的决策、制定及执行过程，普通农民在客观上已经被乡镇政权和富人出身的村干部所抛弃，失去了参与村庄政治的机会，成为落单的农民。

进一步地讲，农民“落了单”与越来越多的农民丧失政治性紧密相关。按照布坎南和康格尔顿的观点，现代政治的理想模式是原则政治而非利益政治。 ^[13] 农民的政治行为应该遵循契合公共精神和公共理性的政治原则，而不能过于执著于一己一家之私利。然而，改革开放以来，消费主义导向的市场经济已经将村庄社会打造成了一个经济社会，农民生活的关注重心逐步转移、集中到增加收入的方向上来，一切都要靠个体致富能力和家庭经济实力来说话，农民的财富伦理进行了重组。市场稀释了村庄，瓦解了农民的集体观念和村落共同体意识，塑造了农民“开口只谈公民权利，闭口不谈公民义务”的日常政治生活品性。权利与义务观念严重不对称的个人主义意识的快速膨胀，使农民不仅没有能够成为现代公民，难以自觉遵守国家涉农法律法规及执行国家涉农政策，而且也丢弃了地方性文化规范，政治性被严重摧毁，不讲“公”只讲“私”，不讲国家政策和地方“大道理”只讲个体“小道理”的现象逐步扩散，逐渐侵蚀到了乡村治理的社会基础，改变了乡村社会的性质。

遭遇政治性流失的农民，乡镇政权可以提供服务，可以与有政治抱负的中青年农民经济精英结盟促进村庄发展，却无法对农民实施积极有效的治理。如果乡镇政权想要为农民提供公共品，想要在一个村庄里修路，并且想方设法争取到了国家财政转移项目资金的支持，期望依赖农民的参与把道路修成也是一件比较困难的事情。原因有两个方面：一是国家财政转移支农项目资金，往往只是相关工程项目所需经费的大部分，还有少部分需要从农民那里筹资筹劳；二是既然要修路，难免会遭遇占地、拆厕所、拆门楼，拆猪圈等涉及农民利益的行为。关于前者，取消农业税费以后，想要向农民收费，如上所述已经成为非常困难的事情；遇到后者，则难以避免村民漫天要价的扯皮行为。所以，原本是一件对乡镇政权和村级组织，以及对大多数村民来说都是好事的治理行为，也会遭遇实践困境。这即是“有服务，有发展，无参与”的“脱嵌化治理”模式形成的社会基础。

此外，农民政治性的流失，也是后税费时代混混治村型村级组织兴起的重要原因。对于年龄结构老化的维持性村级组织来说，即便是村民都看好的一件事情，一旦遇到“钉子户”，受到实践的阻力，他们就会选择退却，“又不是我一个人的事情，我干嘛去得罪人呢？”而对于关中农民口中的“烂娃”、“歪娃”来说，他们当了村干部，往村里一站，哪个村民有意见也变成了没意见，事情也就办成了，他们也就成了“村庄公共品供给中的‘好混混’” ^[14] ，使农民在暴力与屈辱之下“享受”到了发展的实惠。既然“有发展”，只要“烂娃”、“歪娃”不闹出兜不住的大事，乡镇政权也就甘于乐享其成。

然而，完全不与农民发生互动关系也是不可能的。关中农村有一句俗语：“人生活在矛盾中”。既然有矛盾，就需要有矛盾的疏通、化解机制。当村级组织失去治理能力的时候，乡镇政权就首当其冲了。根据申端锋在中部某乡镇的调查，取消农业税费以后，乡镇政权接待的农民上访量加速上升，从 1978 年到 2008 年共有上访案例 467 件，其中发生在 2005 年到 2008 年的就有 280 件，占到了总量的 60% 。 ^[15] 在关中 S 镇，我们没有拿到确切的有关农民上访量增加的统计数据，但是也多次听到乡镇干部和村级干部反映此问题，从中可以窥视到的是关中农民上访问题也是比较严重的。由于农民上访利益诉求的个体化、多元化，以及夹杂着的谋利化现象， ^[16] 乡镇政权并不具备足够的应对、化解农民上访问题的能力，也很难深入到村庄内部从源头上去化解矛盾，而只能采用策略主义 ^[17] 的摆平逻辑。当“摆平压倒一切”的时候，乡镇政权看起来好像“过了关”，实际上只是将矛盾的处理问题向后推迟了，不仅无助于农民上访问题的区分和治理，而且还会进一步加剧、恶化农民上访的形势，形成积重难返之疾。以此来看，在关涉农村社会稳定的农民上访问题上，乡镇政权秉持的也是一种消极治理的态度，而不是以讲政治、讲正气、讲原则为基本应对策略的积极治理态度。

所以，乡镇政权实施的以“三有一无”为主要内容的“脱嵌化治理”模式，在基层社会造成了严重的后果：一是基层政权与农民的关系越来越疏远，普通农民被甩出了乡村民主政治发展的轨道，被剥夺了参与村庄政治和村级治理的机会，使现代公民的培养和形塑落了空；二是农村社会内部的矛盾不断得到酝酿、累积和升级，失去了常规化的治理渠道，长期下去必将威胁到农村社会的稳定；三是国家投入的财政转移支农项目资金被与乡镇政权结盟的富人及混混所截留，虽然国家投入的资源总量在不断增加，但是大多数村庄及村庄里的农民却在客观上被剥夺了均享惠农政策的机会，加剧了后税费时代“乡村治理内卷化” ^[18] 的普遍化趋势。

四、结论与讨论

取消农业税费以后，国家与农民的关系从汲取�控制型向反哺�服务型转变，迈向“服务型政府”也成为乡镇政权改革的基本方向。然而，由于乡镇政权性质的“去乡土化”，“嵌入式控制”模式被“脱嵌化治理”模式所取代，国家与农民打交道的方式发生了重大转变。随着 国家颁布的一系列惠农政策、法律法规，以及实施的积极财政支农计划，国家在农民心目中的形象开始从抽象化走向具体化。观念中的国家离农民自己的生活越来越近了，国家就是中央政府出台的惠农政策，就是“撒胡椒面式”的年复一年地打到农户卡上的支农资金……而实体的国家，整个官僚行政体系，尤其是与农民生产、生活紧密相关的乡镇政权和村级组织，却在政权建设的过程中被束缚了手脚，掌控资源的能力快速下降，治理社会的能力也随之迅速下降，而服务社会的能力却没有能够及时跟上，其扮演的“公权力”的角色与农民的生活实践之间出现了隔膜、断裂的痕迹，乡村社会陷入了“公权力”缺失的治理困境。如果我们把国家从政体的层面区分为三级：中央政权，中层政权（省、市、县三级），基层政权（乡镇政权和行政化的村委会），则可以进一步的看到，对农民而言，中央政权离农民的生活实践越来越近，且越来越具体化，基层政权组织则离农民的生活实践越来越远。由此，观念中的国家介入农民生活的能力越来越强，而实体的国家则开始远离农民的生活；中央政权的合法性形象得到显著改善，而基层政权的合法性形象则持续恶化，国家与农民的关系在后税费时代进行了质性重组。

乡镇政权是国家政权建设的基础，乡镇政权治理能力的持续弱化不利于乡村社会内生矛盾的化解，不利于基层政权和农民关系的缓和，自然也不利于国家政权合法性形象的持久改善。因此，乡镇政权的体制变革，应该站在国家战略调整的高度，不能仅从财政制度变迁的角度，单纯从巩固税费改革成果的考虑出发，必须重视其在国家政权建设中的基础性地位，加快职能转型，赋财赋权以强化其基层治理主体的地位，构建一个维系乡村社会基础性秩序的常规性力量。当前乡镇政权改革的基本目标，应该是革除政权运作中的策略主义逻辑，重塑日常行政中的政治性，同时也要再次将农民“拉”进基层民主政治发展的轨道，真正贯彻落实村民自治制度，让农民参与进来，让民主运转起来。只有乡镇政权职能转型成功了，“为农民服务”的能力增强了，基层政权与农民的关系才会缓和，国家与农民的关系也才有坚实的持续改善的基础性条件。

＊本文是 2011 年度教育部人文社会科学青年基金项目（项目批准号： 11YJCZH250 ）和 2011 年度 中央基本科研业务费专项资金科技创新一般项目（项目批准号： QN2011170 ）的阶段性成果。

注释：

[1] [4] [17] 欧阳静：《“维控型”政权――多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》， 2011 年第 3 期。

[2] 周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权――税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》，2006年第3期。

[3] 饶静、叶敬忠：《税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析》，《中国农村观察》，2007年第1期。

[5] Shue ， Vivienne. 1998. The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic.StanfordUniversity Press.

[6] 黄宗智：《 集权的简约治理―― 中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政 》，《开放时代》，2008年第2期。

[7] 费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社， 2006 年，第 155-156 页。

[8] 查尔斯・蒂利：《强制、资本与欧洲国家》，魏洪钟译，上海人民出版社， 2007 年，第 144 页。

[9] 戴维・毕瑟姆：《官僚制》，韩志明等译，吉林人民出版社， 2005 年，第 22 页。

[10] 孙立平、郭于华：《“软硬兼施：正式权力非正式运作的过程分析》，《清华社会学评论》特辑，鹭江出版社， 2000 年。

[11] 表 1 的资料来源于调查中的访谈；表 2 和表 4 的资料来源于《 R 县 2010 年统计年鉴》；表 3 的资料来源于牛家村的村级档案。

[12] 赵晓峰：《“被束缚的村庄”：单向度的国家基础权力发展困境》，《学习与实践》，2011年第11期。

[13] 布坎南、康格尔顿：《原则政治，而非利益政治：通向非歧视性民主》，社会科学文献出版社，2008年。

[14] 陈柏峰：《村庄公共品供给中的“好混混”》，《青年研究》， 2011 年第 3 期。

[15] 申端锋：《治权与维权》，华中科技大学博士学位论文，2009年。

[16] 田先红：《从维权到谋利：农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》，2010年第6期。

[18] 贺雪峰：《论乡村治理内卷化》，《开放时代》，2011年第3期。

本文载于《学习与实践》2012年第11期