公共管理社会实践考察报告

一、时间

2017年6月25日

二、地点 

民航温州安全监督管理局

三、基本内容 

参观民航温州安全监督管理局，了解民航温州安全监督管理局的基本职责，听取民航温州安全监督管理局领导关于“温州地区民航安全管理体系建设情况”的报告。

 

正文：

一、民航温州安全监督管理局情况

民航温州安全监督管理局挂牌成立于2012年6月29日，是民航华东地区管理局的派出机构。监管局于2014年7月1日正式履行安全监管职责，负责温州地区民航安全监管职责和行业服务职能，协调温州市安全监管机构对温州地区内各民航企事业单位进行安全监管。监管局内包括六个处室：综合处、航空安全办公室、空中交通管理处、飞行标准处等。以空中交通管理处为例，工作内容主要有监督检查辖区内民航空管系统运行和安全状况；组织协调辖区内专机、重要飞行保障和民用航空器搜寻救援工作；监督、检查辖区内航班时刻和空域容量等资源的使用状况；承办辖区内民航无线电管理等事宜。主要监管对象为民航温州空管站及温州龙湾国际机场的相关运行部门。

温州监管局是华东地区10个民航监管局中规模最小、开展工作时间最短的行业安全监管行政机构。面对种种困难，监管局要求每件事都从我做起，投入时间精力高质量地做好每一件事，实实在在为辖区内民航各单位服务。以每日运行协调会制度为例，仅仅是时间上设定为17:30，也经过征求各方意见，又根据机场运行情况，每天17:00后航班任务已过半，当日运行问题与矛盾已显现，这个时候召开协调会，更具针对性和及时性，有利于矛盾或问题的解决。作为民用航空的行业主管部门，民航温州监管局按照法律和上级主管部门的规定和要求，对行政相对人的各种运行活动实施监管、咨询和行政业务受理服务，并设置24小时值班岗位，随时应对各种突发事件。同时，监管局还会定期和不定期的召开与安全运行有关的会议，如各航空企事业单位的碰头会、协调会，各种与航空运行相关的检查内容的通报会，各种民航法规或文件的宣贯会等。另外，监管局还会时常组织各种关于安全管理、安全文化等方面的活动，全方位加强辖区民航的安全管理水平。

二、民航安全管理体系

温州监管局的王嘉辉介绍了什么是安全管理体系和民航安全管理体系的内涵。

（一）安全管理体系的理念。安全管理体系（Safety Management System，简称SMS）是基于安全管理的一整套体系，体系包括软件硬件方面。软件方面涉及到思想，制度，教育，组织，管理；硬件包括安全投入，设备，设备技术，运行维护等等。最终目的就是企业安全、高效运行。分为 安全文化及理念的树立， 管理层的承诺、支持与垂范，安全专业组织的支持、可实施性好的安全管理程序和制度，有效而具有针对性的安全培训，员工的全员安全工作参与。

（二）我国民航安全管理体系建设的背景

众所周知，民航事故的危害性极大，具有突发性、国际性、关注度极高、死亡率极高的特征，因而经由民航事故所带来的直接经济损失、间接损失都比较大，加之伴随着我国综合国力和人民生活水平的逐日提升，民众对航空运输的安全性、舒适度和便捷性有了愈来愈高的需求。基于此种情况，如何冲破民航安全水平发展的瓶颈、有效改进繁杂航空系统的安全系数，成了当下十分紧要的一项工作。在我国民航运输发展的初期阶段，基本上都是从事故特征中分析原因，在此基础上汲取教训，从而弥补安全漏洞，这个时期产生事故的原因大多是飞机自身或者与飞机相关的运行因素出现问题，可以称之为物理因素所引发的事故，所以航空技术人员基本上都是强化飞机自身的建设，忽略了事故隐患的调控与管理。因为民航事故具有突发性，国际性、舆论关注度高和一次死亡率高等特点，使得民航事故的直接经济损失和间接损失都很大，并且随着我国综合国力和人民生活水平的不断提高，人们对乘飞机出行的安全性、舒适性、快捷性有了愈来愈高的要求近年来世界的总体安全形势比较严峻，我国虽然航空事故在逐年减少，但航空事故征候、地面事故还比较多，安全的隐患较多。特别是从建国以来，基本上都是从事故特征中分析原因，在此基础上汲取教训，从而弥补安全漏洞，这个时期产生事故的原因大多是飞机自身或者与飞机相关的运行因素出现问题，可以称之为物理因素所引发的事故，所以航空技术人员基本上都是强化飞机自身的建设，忽略了事故隐患的调控与管理在这种背景下，随着安全管理理论不断的发展，西方主要的大型航空公司已经普遍的采用安全管理体系(SMS)，并取得了一定的成功经验。我国民航为缓解安全基础相对薄弱与民航快速发展的矛盾需要一种先进的、系统的安全管理方法，同时也是满足国际民航组织对缔约国的要求，在全民航推行安全管理体系(SMS)的建设。

（三）安全管理体系的内涵

安全管理体系(SMS)的本质是建立并实施系统的、清晰地、全面的安全风险管理和安全基础运行系统。它强调以系统化和积极主动的方式进行安全管理，强调事故的预防，倡导安全部门要特别注意安全计划，承担安全风险信息收集工作和分析、故障监察和排除等任务，提供与安全有关的技术支持，同时积极促进内部工作交流。SMS的核心是风险管理。风险管理包括风险识别、风险评估和风险控制三个阶段。这三个方面构成一个风险优先控制顺序，是一个循环的过程，因此风险管理是一种事态管理，这与传统的事件管理有很大不同。事件管理的目的是防止不安全事件再次发生，SMS则是通过分析隐患问题，提早控制，防止不安全事件发生，而且SMS明确指出安全是有成本的，只有当风险可能造成人员伤害或财产损失超出可接受的水平，安全才是第一。我国民航在实行安全管理体系时应该将重点放在风险识别、风险评估等环节，找出民航系统内实际的缺陷，采取措施完善系统实际的缺陷，实实在在的推动系统的完善工作。民航温州监管局遵照局方相关文件要求，重点从安全政策和目标、风险管理、安全保证、安全促进这几个方面进行本地区的安全管理体系监管。

三、温州地区民航空管安全管理体系建设情况

本次走访的民航温州监管局空中交通管理处大致介绍了温州地区民航空管安全管理体系建设情况。

2017年5月10日，民航局修改下发了民航空管安全管理体系（SMS）审核管理办法，根据办法，民航温州监管局对民航温州空管站安全管理体系进行了效能评估审核。

温州空管站隶属于民航局空管局华东地区空中交通管理局，是专业提供空中交通保障服务的事业单位，实施企业化管理。自2010年中就开始，空管站启动空管SMS建设，开展了管理手册、程序文件及应急手册的编制工作，设置了相应的部门及岗位，并组织有关人员培训，于2012年5月通过局方验收。

2012年6月，又在SMS基础上全面启动QSMS（质量安全管理体系建设）。质量安全管理体系与空管站组织管理结构相匹配，注重核心管理机制在不同组织层级纵向贯通、在同一组织层级的横向衔接，形成了相互联系、相互作用的一体化管理模式。经过五年的运行，空管站逐步形成了自己的安全管理理念，各级管理人员能够熟练使用安全管理工具，岗位员工接受并熟悉了SMS的相关要素。

温州空管站制定了应急手册、应急预案、部门和科室应急处置手册、质量安全管理手册、安全教育与培训制度、运行质量监督检查制度、安全信息管理程序、风险管理程序等30多项安全管理制度和程序。空管站重视外部安全信息利用、安全信息报送、安全教育培训等，积极发挥安全风险管理在SMS工作中的核心作用，有效管控生产运行过程中出现的风险。在近年来航班持续快速增长的背景下，有效应对了新跑道投用、航管楼塔台整体搬迁等重大变更，保持了温州空管站平稳安全的运行态势。

四、温州地区民航空管安全管理体系建设存在的问题：

（一）安全绩效管理未有效发挥。

运行单位的安全绩效管理制度和程序不充分，安全绩效考核工作的有效性不足，尚需积极了解安全绩效管理在全国的试点和推进情况，领会此项工作精神，结合空管行业特点，完善体系设计，进一步发挥安全绩效管理在安全管理工作中的引领作用。

（二）安全演练科目形式实操性弱

运行单位的应急演练科目设置较为固定，演练的形式偏向桌面演练，较为单一，演练不够贴近实际运行，实操性偏弱。

（三）自愿报告制度使用率低

现有自愿报告系统的使用率不高，员工自愿报告意愿不强。应通过科学的制度设计，积极鼓励和引导，有效提升全员参与安全管理的意识。

五、优化温州地区民航空管安全管理体系建设的措施和建议：

（一）理解内涵，构建空管系统成功实施SMS的基础。

SMS中的很多工作（如：自愿报告、风险管理）并不是规章制度就可以涵盖的，它需要员工的自觉行为，并要长期坚持，解决这个问题光靠行政命令是不够的。为克服SMS在执行效果上的问题，必须使其成为员工的一种自觉行为，这不仅需要提高SMS各项规章制度的可操作性，易于员工接受，更需要空管系统加强空管安全文化的建设。

（二）加强协调，科学制定实施计划

一是要求空管各专业必须全面掌握行业内外有关的安全管理法规、规章的制定、修改和颁布进度；二是加强安全管理规章与各专业规章方面的衔接。三是应急演练科目设置和演练形式等应更贴近实际，必要时加强多方联动演练。

（三）强化日常运行管理

SMS要求我们除了要对某一单一事件做出反应以外，更重要是在日常运行过程中对各种安全有关的数据进行收集和分析，因此，SMS可被看作是以过程为驱动力和主动积极的安全管理模式，在日常运行管理工作中必须加强主动按照SMS要求进行把控。