陕南避灾移民搬迁中的社会排斥机制研究
何得桂1 党国英2
（1.西北农林科技大学 农村社会研究中心，陕西 杨凌 712100；
2.中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732）
摘 要
：陕南地区避灾移民搬迁工程虽然在保障当地民众生命财产安全和统筹城乡发展等方面具有重要价值并取得明显成效，但是由于政策执行过程存在政策排斥、资本排斥和信息排斥等社会排斥因素，移民搬迁出现普遍的“搬富不搬穷”现象，在一定程度上背离了移民搬迁设计的“挖险根”和“挖穷根”的目标和宗旨。这种偏离不仅对普通农户和贫困家庭的生产生活产生消极影响，还蕴藏着区域性社会风险并对移民搬迁活动的公平与效率原则是否兼顾提出质疑。
关键词
：灾害移民；社会排斥; 移民搬迁；陕南地区；政策执行
An Analysis of the Social Exclusion Mechanism in the Disaster-induced Migration Relocation of Southern Shaanxi Province
He De-gui1, Dang Guo-ying2
（1. Center for Rural Society Studies, Northwest A & F University; Yangling 712100,China;
2. Rural Development Institute, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China）
Abstract: The project of disaster-induced migration relocation in southern Shaanxi province is of great value and has made remarkable achievements. However, due to the social exclusion in the process of the policy implementation, there usually exists the phenomenon of " the rich moving but the poor not " in migration relocation, which to some extent, goes against the aim of "getting rid of dangers and poverty ". This not only makes a negative influence on ordinary and poor farmers, but also bears social risks.
Key words: Disaster-induced migration; Social exclusion; residential relocation；Southern Shaanxi Province; Policy implementation
一、引 言
为从根本上消除重大自然灾害等因素对陕西省南部地区民众生命财产安全的威胁，被称作新中国成立以来最大移民工程的陕南地区避灾移民搬迁已于2011年5月6日正式启动。它是陕西省实施的一项重大惠民工程和战略举措，投资总规模将超过1100亿元，计划用十年时间对地处陕南地区的安康、汉中、商洛3市的28个县（区）中的60万户240万人进行搬迁，以改善他们的生产生活条件。移民搬迁涉及地质灾害移民搬迁、洪涝灾害移民搬迁、扶贫移民搬迁、生态移民搬迁和工程移民搬迁等五种类型，统称避灾移民搬迁。由于移民搬迁人数远超过三峡移民规模，该工程受到社会各界广泛关注。
面对如此重大的区域性移民搬迁活动及其可能产生的社会经济问题，已逐步纳入政策研究者和学者的研究视野。然而，已有成果大都是一些具有官方背景或移民搬迁实施者所从事的政策性研究，其所关注的主要议题包括陕南避灾移民搬迁的政策背景、搬迁对象和主要做法，存在的主要问题以及完善移民搬迁的对策建议[1] [2]。受他们的身份、视野等多种因素制约，这些研究者所获取的官方资料基本上大同小异，有实地调查论据支撑的研究较少，其研究广度和深度明显不足。灾害移民搬迁不仅仅是简单的经济问题，还是一个政治和社会问题，涉及移民的社会适应、社会影响和政策调整等。正如经济人类学中实体论派代表人物K•波拉尼（K.Polanyi）所认为的，“经济”其实是“嵌入”在社会结构之中的，有必要从地方性文化――制度来解释经济行为[3]。既有关于陕南避灾移民搬迁研究大多是从宏观和政策层面，突出对移民搬迁所取得进展和成效分析，但很少有人注意到农村的地方性文化¬――制度对移民搬迁政策实施的影响，自然也容易忽视搬迁引发的社会效用不足问题，特别是移民搬迁的主人――广大农民在搬迁安置中的利益诉求没有得到应有重视。本文以陕西省南部地区的丰阳县S镇 的实地调查为基础，运用社会排斥理论对灾害移民搬迁中的“搬富不搬穷现象”进行初步探讨。
二、社会排斥理论与移民
社会排斥理论是一个出现于20世纪70年代并被广泛应用于研究社会贫困问题的重要理论。“社会排斥”的概念由法国学者勒内•勒努瓦（Rene Lenoir）于1974年率先提出。它是一个多元性概念，最初含义是指经济领域中的互相排斥现象，但发展到后来就已超出经济领域，指的是社会生活各方面的排斥，包括诸如教育制度、就业劳动力市场、公共物品供给、政治参与和性别排斥等领域[4]。皮埃尔•斯特罗贝尔（Pierre Strobel）把社会排斥看作是一个具有多维度特点，同时涉及社会的、政治的、经济的和文化的等方面的边缘化或隔离的系统性过程。社会排斥包括半失业、贫困、社会整合与公民身份之间的各种关系，它是人们探讨市场与社会保障各自在排斥过程所生成和运行上所起的作用。“为有效克服社会排斥现象，需要查明排斥原因，并明确指出何人和哪些人在排斥”[5]。社会排斥是生活居住在社会中的个体，没有以这个社会的公民身份参与各项正常活动的状态。社会成员在生产、消费、政治和社会互动的不参与或参与不足都可能被认为存在社会排斥。皮斯（R.Peace）根据有关社会政策文献的研究总结出15种社会排斥范畴，具体包括贫困、新贫困、长期贫困、社会边缘化、政治排斥、非物质性劣势、文化排斥（包括种族和性别）、被“最低限度生活方式”排斥、被福利国家排斥、家庭和社区排斥、被主流政治和经济生活排斥、剥夺、被工作关系排斥、经济排斥以及被劳动力市场排斥等[6]。在经济社会中，个体可能遭遇排斥的地方不胜枚举。但总的来看，社会排斥是多面向的动态过程，受到经济和社会再建构的深刻影响。导致社会排斥的原因既有功能性因素，也有结构性因素；前者主要是指个体组织或群体因为自身所拥有的个人资源和社会资源不足，导致社会功能欠缺而处于一种被排斥状态；后者是由于社会结构不合理或失衡而产生的一些社会排斥，包括制度与政策导向以及有意和无意的政策失误等。
国外研究中，很早就注意到移民过程的社会排斥问题。有学者在研究法国大骚乱问题时发现，没有根据无视民族差异的“法国模式”去正视20世纪五六十年代迁往法国的移民工人，而是将这些少数人口封闭城郊，使他们根本无法通过社会阶梯融入当地主流社会。移民众多，高人口密度和高失业率，使得这些地区逐渐成为犯罪、吸毒、贫困、被遗忘者与被损害者的代名词。这种事实上的社会排斥最终导致2005年11月的巴黎大骚乱。有研究者通过对华人在美国遭遇的法律和社会排斥分析，探讨了华人移民在运筹金融资本与人力资本过程中有效增强社会资本，形成独特的族裔资本并使之与主流经济竞争。移民社区处于主流社会边缘地带，移民文化属于次等文化，不管是何种背景的移民，最终都要放弃自身独特的文化传统，脱离边缘社会制约，才能挤进主流社会之中[7]。有学者从社会排斥最重要的两个横向维度，即劳动力市场和福利国家重点分析了迁移人口在欧盟国家的社会排斥机制与特点[8]。
在国内，社会排斥作为一种研究视角，近年来已被广泛运用于对三农问题、教育问题、城市贫困阶层以及艾滋病问题等方面研究。有学者对中国国内移民的社会排斥问题给予一定关注。例如姚洋通过对江苏武进的苏村、浙江苍南的浙村、河北三河的冀村和广东东莞的粤村等四个典型村庄调查，分析外来移民遭受的社会排斥与经济歧视，主要包括有地理空间隔离、基本政治权利丧失、有限的社会交往，难以享受福利以及在劳动力市场遭遇歧视等[9]。
需要指出的是，社会排斥具有相对性，依据被排斥者所处的社会位置可以把社会排斥分为不同的层次[10]。“如果一个人是被社会排斥的，他必须在地域上居住在那个排斥他的社会里”[11]。本文所探讨的移民搬迁中存在的社会排斥，是把遭受社会排斥的农民群体与他们周边的其他群体而进行比较这个意义上展开的。在对移民的社会排斥研究中，很少关注到由政府主动和动员组织的非自愿性移民。在这一意义上，本文试图结合研究者2012年4月在陕南若干村庄的实地调查资料，来分析避灾移民的社会排斥问题。
三、移民过程中的“搬富不搬穷”现象
在探讨移民过程的社会排斥问题之前，有必要从相对宏观层面对陕南移民搬迁的背景和进展进行简要回顾。陕西地处黄土高原，地质灾害频发。地处陕南的商洛、汉中、安康三市的地质条件差，山体稳定性脆弱，易发生滑坡、山洪、泥石流等次生灾害。据不完全统计，仅2001―2010年十年间，陕南地区共发生地质灾害2000多起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失超过460亿元。位于秦岭、巴山之间的陕南地区每年5―10月进入汛期，最容易发生洪涝和山体滑坡。2010年7月的特大洪灾，使陕南多次遭受特大洪涝灾害和泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害，新增地质灾害965起，死亡88人、失踪138人、6人受伤，49万间房屋受损，4.9万顷耕地损毁，给当地人民生命财产安全造成重大损失 。为改变灾区群众生活困境，结合推进城镇化和新农村建设进程，陕西省政府先后制定并颁发了《陕南地区移民搬迁安置总体规划》、《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》、《陕南地区移民搬迁安置建房资金筹措方案》和《陕西陕南移民搬迁工程有限公司运行机制》等若干文件，拉开2011―2020年陕南避灾移民搬迁工程的帷幕。
坚持“政府引导、群众自愿；以人为本、民生优先；因地制宜、突出重点；整合资源、传承特色”原则的陕南移民搬迁是一项保障当地群众生存安全、改善生活生产条件、促进经济社会发展的民生工程，不仅对富民强省和推进陕西经济社会协调发展具有重大意义，而且对全国同类地区推行避灾移民也具有示范价值。在十年规划期内，确定移民搬迁共计63.54万户240万人，其规模远超139.76万人的三峡库区搬迁移民。安置方式上，主要采用入城进镇、小村并大村和移民新村、分散安置三种方式。移民搬迁将投资1109.4亿元，涉及移民建设投资、基础设施投资、公共服务和土地整治投资等。与一般生态移民搬迁、库区移民搬迁不同的是，陕南移民工程不是单纯为搬迁而搬迁，而是要同时建设农民幸福新家园，促进城乡统筹，使贫困群众共享改革发展成果。它以“搬得出、稳得住、能致富”为检验标准，以“挖险根”和“挖穷根”为目标。
为切实推进此项工作开展，陕西省专门成立陕南地区移民搬迁工作领导小组，将移民搬迁任务层层分解，按年度计划推进，各级政府之间签订《陕南移民搬迁目标责任书》，每年对移民搬迁工作进行检查考核。2011年安康市启动建设245个集中安置小区，启动避灾扶贫搬迁安置建房29150户，可安置群众116812人，占年计划任务的132.5%；已竣工25964户，可安置群众92771人，占年计划任务的115.9%，超额完成了省政府下达的任务。源于自上而下全力推进，2011年底有6万余农户20多万名群众搭上陕南移民搬迁首班车，移民搬迁取得明显成效。如果只是从全省或全市的宏观层面笼统地分析移民搬迁绩效，很容易掩盖许多难以忽视的事实。面对这项“最大的民生工程”和影响深远的规划性工程，人们很自然会追问：移民搬迁是否有效实现了政府拟定的“挖险根”和“挖穷根”的目标？普通民众从中获益多少？这个问题是任何制度安排都无法忽视的效率与公平是否兼顾的问题，也是移民搬迁要重视的关键所在。
已有报道和研究表明，纳入陕南移民搬迁规划的乡村，无论是特困户、五保户，还是普通农户，广大农民都从移民中获得许多实在利益。然而，笔者对陕南某些农村移民搬迁的村级实践的调查并未证实上述判断。S镇的避灾移民搬迁工作从2011年5月开始，当年启动A、S等 2处安置点建设，计划搬迁1000余人。L村有5个村民小组，115户510多人，居住非常分散，交通十分不便。2010年7月该村遭受特大洪灾袭击，房屋损毁严重，被认定为不再适合人类居住，属于洪涝灾害移民搬迁范畴。截至2012年3月31日，该村已经搬迁出70户，主要迁往A安置小区。但具体实施中优先搬迁的不是居住在易受洪水地质灾害威胁地区、边远贫困山区、农村危房户和特困户，而是村庄中各种“能人”或具有较多社会关系或财富的家庭，如村干部、经济能人。调查发现，“有能力”和有关系的农户都搬出L村，剩下还未搬迁的都是没有资金、缺乏关系的普通农户或是贫困家庭，他们依然住在随时可能遭受灾害威胁的偏远山村和危房之中艰难生活。此外，有关系的个别农户甚至迁往原本不属于该村集中安置的小区，搬迁到靠近县城的和高速路边的S安置点。“搬得出”是实施陕南移民搬迁安置工程的前提，但是移民搬迁在基层实践产生了严重的“搬富不搬穷”现象。这种改革效应显然谈不上所谓的“挖险根”和“挖穷根”了。
类似情况在丰阳县其他地方也不同程度存在。W村共有96户，目前已搬迁出去的62户也都是具有较强“实力”，尚未搬迁的农户主要是村庄中的“弱势家庭”，但这些家庭其实最需要及时迁往安全的居住地。尽管也有少数普通农户搬迁并住进新的移民安置小区，但由于属“无土安置”的移民，他们又缺乏专门的致富技能，在新社区中生活的异常艰辛，无法与村庄精英相比较。
可见，尽管陕南移民搬迁开展不久，促进城镇化发展本身也是移民搬迁的主要目标之一，但在有的农村地区，移民搬迁在提升城镇化水平的同时也导致了“搬富不搬穷”现象。其结果是村庄能人因移民搬迁而大大获益，而大多数普通农民被各种社会排斥机制排斥在移民搬迁之外。移民搬迁造就了少数借避灾移民搬迁之机“迅速脱险和脱贫”的精英阶层，大部分农民由于社会排斥而失去原本优先搬迁的机会，继续生活在边远、贫困和危险的山村。
四、移民搬迁中的社会排斥因素分析
移民搬迁之所以产生搬富不搬穷现象，与移民搬迁制度设计存在某些缺陷和其他社会排斥因素有关。“社会排斥可分为建构性排斥和工具性排斥”[12]。建构性排斥主要是指制度安排本身存在排斥性机制，工具性排斥主要与制度实施中出现的执行偏离有关[13]。事实上，导致避灾移民搬迁中“搬富不搬穷”现象的社会排斥因素也大体可分为这二类。它不仅与移民搬迁制度安排存在的缺漏有关，也与移民政策在基层实施过程中出现违规操作有关。主要体现以下三个方面：
（一）政策排斥导致搬富不搬穷现象
搬富不搬穷现象的出现是与移民搬迁政策所蕴藏的排斥精神有关联。整个陕南移民搬迁政策的执行，主要瞄准的是加快推进城镇化建设，相对忽视其出发点是为解决贫困群众居住安全问题。移民搬迁制度主要设计者认为，“陕南移民既是民生工程也是发展工程” [14]，每个集中安置点必须在30户以上，集中安置率要超过80%的硬指标；要以陕南移民搬迁为契机，大力提升城镇化水平，缩小城乡差距。全省所确定107个重点镇解决部分移民搬迁安置问题。既然上级政府和主要领导具有这种政策意图，基层组织在执行政策时也就展现出以效率为主要导向，而不是以实际需求和社会公平为取向。实施移民搬迁过程中，往往不是把最需要搬迁的对象和最贫困群体，而是把有能力搬迁的农户作为主要和重点搬迁对象，“能一次性缴清自筹款的农户优先”，搬富不搬穷的现象也就自然层出不穷。
现有政策规定对移民搬迁整体规划做了部署，但移民搬迁安置工作遇到的很多具体问题并没有提供明确依据。例如避灾移民应享受的优惠政策、对有条件进城购置商品房的搬迁对象如何补助等都没有明确规定，对移民搬迁过程中遇到的户籍、就业、养老、医保、入学、低保等具体问题的规定也比较笼统甚至是空白。政策制定没有考虑到移民群体的特殊情况。对安置房户型面积涉及与部分地方群众在长期生活中所形成的实际需要还有一定差距。个别地方在搬迁安置过程中脱离群众和当地实际，过分强调宽、大、好，变相增加移民安置成本，这也使得普通农户难以承受搬迁成本之重。此外，一些地方强调集中安置多，关注分散安置少，分散安置移民的政策兑现、建房质量和发展致富令人担忧。这从侧面也说明了政策排斥与搬富不搬穷的现象之间的关系。
（二）资本排斥助推搬富不搬穷现象
社会排斥之所以产生很大程度上与相关对象的能力缺失或剥夺有关。避灾移民搬迁过程中，搬富不搬穷现象的出现与广大普通农户移民搬迁能力被剥夺有很大关系，能力缺失的背后与移民搬迁中的资本排斥紧密相连。移民搬迁政策执行面临土地、资金等诸多难题。根据《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》等文件的规定，移民搬迁所需资金数额庞大，既需要建房资金，也包括公共设施建设资金，还要包含执行、检查考核等隐性资金。移民搬迁建房面积按60、80、100平方米设计，搬迁户根据家庭人口实际，按人均不超过25平方米标准确定以上三种户型。关于建房资金，政策规定搬迁户选择上述三种房型分别承担1万、2.5万、4万元，建房其余资金由省、市、县财政补助并整合项目资金统筹解决。但该办法规定的农户出资数额给市县财政配套补助建房资金带来巨大压力。陕南三市基本上都是吃饭财政，地方财政捉襟见肘，基本上无力承担建房配套资金，更谈不上承担安置小区公共设施建设的重任。在这种情势之下，移民搬迁成本也就转嫁到搬迁居民身上，并且要承担较大的比重。这是资本排斥的主要体现之一，也是极具隐匿性的。
其次，资本的排斥也与农户自筹资金能力很弱有关。需要搬迁的绝大多数农户原本居住在偏远山区，收入微薄且不稳定，生活贫困，使其难以筹集到基本的搬迁资金。移民搬迁前需要他们先出资2万元，对他们而言是一笔巨大资金而难以承受。属于相对弱势群体，社会资本极其匮乏，他们有限的亲戚朋友也大都面临一样的搬迁抉择难题。能够支付得起移民搬迁成本的主要是村庄中的经济精英、政治精英和文化精英。他们凭借自身的资金优势，事先抢占有利的安置小区、住房位置和房屋类型，而普通农户由于资本的匮乏只能“望房兴叹”。
最后，资本的排斥与信贷部门的资本信贷排斥有关。信贷部门中有小额信贷贷款之类的借款解决农户移民搬迁资金难题，但普通农户因缺乏社会关系、缺乏抵押物通常无法得到应有资金支持。包括信贷资金在内的移民搬迁补助资金不是用在最贫困、最需要的人身上。越是在偏远、贫穷的农村，由于闭塞和法制不健全，村干部有相当的威严掌握着大多数村民的命运，村民则大多软弱有所顾忌，尤其是那些贫困家庭，即使遭遇不公，也只有寒心，敢怒不敢言，这一定程度纵容村干部的跋扈。移民信贷资金的借支缺乏公开和有效地监督。信贷部门只是把钱层层下拨，而没选派专职人员下去监督，没有公示制度，更不去入户调查，这在很大程度上让一些村干部和村庄精英钻了空子。如此更加助长一些村干部利用手中的权力胡作非为，也就自然会出现“搬富不搬穷”、“优亲厚友、乘车搭船”的现象。
（三）信息排斥引发搬富不搬穷现象
山区普遍的封闭落后和信息不畅通，使得一些农民对陕南避灾移民政策和价值缺乏足够的认知，这种信息不对称而引发的信息排斥也一定程度上致使搬富不搬穷现象的呈现。调研发现，尽管待迁移民了解移民搬迁政策的渠道主要有村干部宣讲、电视广播、宣传单和亲戚朋友之间的交流等途径，但不少农户受文化水平不高限制并不能及时、全面和真实获知移民搬迁的信息，特别是在乡村干部如果宣讲动员不到位的情况下。信息来源渠道受阻和对移民搬迁信息不敏感等因素，使得这些农民往往不能主动出击，而是选择观望态度和跟随行为。这一定程度上也引发了搬富不搬穷现象。
因为信息不对称，一些农民还有较为严重的“故土难离”思想，甚至出现少数农户将自身移民搬迁指标以较低价格转让给同村人或非移民搬迁范畴的家庭。事实上，移民搬迁中获益的主要是一些村干部、乡村能人、承包商和个体户等。这些精英人物利用手中可以以支配的技术和市场信息优势、财富资源、社会关系等因素，率先迁移出大山深处。一些普通农民只有见到最先搬迁的移民入住新的安置点后，才意识到移民搬迁的好处是远大于弊端的。但是为时已晚，后来准备搬迁的农户，受建材价格、工钱上涨等因素影响，要承担的搬迁成本更大，预先支付建房资金也比最初多。由此可见，山区的封闭落后、农民的思想观念滞后以及信息的不畅通是致使广大普通农户被排斥在移民搬迁之外的重要因素之一。
上述三个方面社会排斥因素的存在，导致陕南地区避灾移民搬迁存在大量搬富不搬穷现象。普通农户大都没有摆脱灾害威胁，从移民搬迁中获益非常有限。由于不少农户迁离原有山村，使得整个村庄日益凋敝、冷清，未能搬迁出去的农户不仅没有获得任何利益。相反，他们因为移民搬迁反而蒙受不应有损失。移民搬迁之前，绝大多数农民在村庄能够能维持基本的生产生活，邻里之间也可相互帮助和嘘寒问暖，种植庄稼尽管普遍收益有限，但还是可以解决吃菜问题和部分口粮。移民搬迁开展后，特别是村庄中大部分农户离开村庄，由于距家较远，经营不便以及种地无利可图，大部分土地被撂荒；野猪出没更加频繁，破坏日益严重，种植业收获基本为零；村庄居住人员锐减，原有的熟人关系和邻里关系也被打破。这就意味着今后还在村庄中生活的农户要更多地从市场上购买生活资料，更需“自力更生”。这无形当中增加了农户的生活费用和精神负担。更为严重的是，这些尚未搬迁的农民已经开始对移民搬迁的做法、效果和公平性提出了质疑，各种社会风险随之蕴藏其中。
五、结语与反思
陕南避灾移民搬迁作为区域性经济社会发展的重大事件，无疑具有重要的现实意义和政策价值。但是如何规避“政策下乡”所带来的消极作用，使这一惠民政策真正“下乡”是需要直面的重要课题。对普通农民而言，社会排斥是一种权利剥夺、机会剥夺。没有安全的居所而要面对自然灾害侵袭可以说是一种工具性剥夺。在乡村社会，对于一个没有安全居所的家庭而言，其处境是十分艰难的。如果个体的安全和生存都无法得到有效保障，这会使该家庭遭受进一步的经济和社会剥夺。笔者所调查的陕南地区移民搬迁中出现的搬富不搬穷现象与移民搬迁制度安排和政策执行中存在的政策排斥、信息排斥和资本排斥等社会排斥因素密切相关，移民搬迁也因此偏离当初制度设计要实现“挖险根”和“挖穷根”的目标。从最近一年多的移民搬迁结果来看，效率优先取向的陕南避灾移民搬迁的好处主要被各地村庄中的能人所获得，而大多数普通农民取得的收益是很有限的，他们并没有因此“脱险”和“致富”。在当前农村社会已经出现贫富分化和社会分层的背景下，如何推进区域性灾害移民工程，使得移民搬迁能够兼顾效率与公平，这需要慎重考虑和认真对待。实践表明，陕南避灾移民搬迁进程无疑显得有些太急迫，其成效和经验是今后若干年深入推进移民搬迁过程中需要认真加以总结和反思的。建议相关部门要认真审查搬迁对象，严把搬迁“准入关”，消除各种对普通农民搬迁有社会排斥的因素，减少和杜绝搬富不搬穷现象。此外，对于处于不适合民众居住的村庄并位于政府规划的移民搬迁范围内的地区，无论农民的穷富，也无论空间远近，都要进行全员化移民搬迁，特别需要关注待迁人口中的相对弱势群体，只有如此才能确保大规模的移民搬迁工程取得预期成果，促进区域经济社会发展。
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来源：《社会科学战线》2012年第12期