乡村治理现代化的困境与出路
原题：乡村治理现代化：“战斗堡垒”的困境、角色与出路
华东师范大学“基层党组织与乡村治理”研讨会述要
核心提示：中国农村的变化总是与土地所有制变革紧密相关，历史变迁完全改变了农村党组织的工作环境；一个是城镇化中的农村社区化问题，一个是农村社区化中的农民市民化问题，这两个问题在国家治理现代化的全局中具有实质意义
2015年11月28日，由上海市社会科学创新研究基地（“党的执政能力建设”方向）主办的“基层党组织与乡村治理”学术研讨会，在华东师范大学举行。来自华东师范大学、中共成都市委党校、河南大学、西南政法大学、苏州大学、中国浦东干部学院、中共上海市委党校、华东政法大学的20余位专家学者，20多位博士生、硕士生参加了此次研讨会。研讨会认为，农村基层党组织在乡村治理中的战斗堡垒作用不可或缺，在“四个全面”战略布局的实施行动中，坚持党的领导必须体现在和落实到推进乡村现代治理的有效工作上。现将会上主要理论观点梳理如下：
一、必须把加强基层党的建设和巩固党的执政基础，作为贯穿农村社会治理和基层建设的红线
推进乡村治理现代化，基层党组织肩负重要的职责担当
历史和现实表明，乡村在中国具有特殊地位，改革开放以来党中央每年第一号文件都以农村、农民、农业为主题，长期受到高度重视。专家认为，社会主义农村建设的有序发展必须始终坚持党的领导，切实解决好“三农”问题离不开基层党组织坚强有力的作用。还有专家指出，推进乡村治理现代化事关巩固党的执政基础，需要基层党组织着力理清楚和处理好乡村治理多层关系，以保证基层党组织战斗堡垒作用的顺畅发挥。
另有专家指出，农村基层党组织建设必须与完善乡村治理结构相结合，在推进乡村治理中实现从传统向现代的转换。专家还提出，推进乡村治理现代化的重任赋予基层党组织再造凝聚力的新任务，必须把加强基层党的建设和巩固党的执政基础作为贯穿农村社会治理和基层建设的红线。党中央反复强调党的创造力、凝聚力和战斗力。这“三力”中党组织的凝聚力是发挥战斗力的保证，也是创造力的基础。聚焦再造凝聚力，是农村基层党组织在推进乡村治理现代化中的重要职责担当。
乡村治理不能拖国家治理现代化后腿
党的十八届三中全会提出了“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，标志着现实中国谋求治国之道进入了新的历史阶段。乡村治理是国家治理的重要组成部分，国家工业化离不开乡村现代化，现代化的国家治理体系和治理能力不能缺少乡村这一块。
专家指出，中国是一个拥有几千年延绵发展历史的国家，传统农业社会积淀的乡村治理丰富经验是一笔资源财富，将经验传承与现代实践对接，需要创新乡村治理的理念、方式和方法，乡村要跟进国家治理现代化的步伐，还有许多难题需要破解。有专家认为，世界先进国家一般现象呈现出农村遭城市裹挟、农业受工业带动、农民被市民同化的特点，现代化进程中乡村的被动地位十分明显。因此，中国现代化进程要摆脱乡村发展滞后的困局，就必须使乡村治理与整个国家治理的现代化齐头并进，不能让乡村治理拖国家治理现代化的后腿。
有专家强调，我国目前农村中存在着基层干部履职不力、党组织定位不清、社会组织发展不充分、群众自治能力不足等现实问题，与适应推进乡村治理现代化的要求还存在着较大的差距，必须认真加以改变。否则，不仅乡村治理难以迈上现代化的轨道，而且也会影响推进国家治理体系和治理能力的进程。
二、农村的变化总是与土地所有制变革紧密相关，历史变迁完全改变了农村党组织的工作环境
农村深刻变化对基层党组织治理乡村带来诸多挑战
改革开放促进中国社会发生巨大变化，30多年农村的变化举世罕见。专家认为，要把乡村治理现代化放到农村社会变化的背景下加以深刻认识，从而把握它的重要意义。在党的执政实践中，农村的变化总是与土地所有制变革紧密相关。从土地改革把土地分给农民个体，到合作化运动将农民土地回收归合作社和人民公社集体所有，再到十一届三中全会后家庭联产责任承包制实施的土地所有权与经营权分离，历史变迁完全改变了农村党组织的工作环境。
有专家从四个方面分析了农村深刻变化对基层党组织开展治理乡村工作的挑战。
一是农村的改革虽然起步早，但后续乏力，获得的改革红利比城市要小得多。尽管农村面貌有很大改变，但并非得益于自身的内生资源，依靠外出打工赚钱回流农村难以形成可持续发展。这就造成基层党组织凝聚农民缺乏有效的工作抓手。
二是农村虽然有保留着行政区域上的建制，但作为完整的单位实际上已经分解而徒有形式，农民经营自主权和分散劳动的个体性使组织设置多样化，不少跨村跨乡设置跨县的组织形式构成基层党组织新的工作环境。
三是农村“空壳化”减弱了基层党组织的力量。现代化和城镇化过程中农民身体空间的位移，伴随年轻力壮的农民选择外面的世界，优秀孩子考上大学后不愿回到乡村，基层党组织面对的主要群体是老人、妇女和儿童，开展工作的生气和活力受到影响。
四是农村基层党组织面临权威降低的冲击。在村民自治实践中，党组织与村委会由于赋权方式的差别，村务活动以及实质性权力资源更多地集中在村委会的条线上，影响党的领导地位。
三、一个是城镇化中的农村社区化问题，一个是农村社区化中的农民市民化问题，这两个问题在国家治理现代化的全局中具有实质意义
基层党组织推进乡村治理必须直面现实问题
研讨会认为，乡村治理涉及方方面面，本身就是一项系统工程，已经出现和可能发生的问题十分复杂。有专家指出：基层党组织推进乡村治理中有两个问题特别重要，一个是城镇化中的农村社区化问题，一个是农村社区化中的农民市民化问题。在我国城镇化加速和市民化加强的现实情势下，这两个问题在国家治理现代化的全局中具有实质意义。不提高农村社区化的现代水平，城镇化就会表现为有城市的具象外形而无精神内核；不加强农民市民化的时代改进，社区化就会表现为有区域的编制形式而无生活内容。
有专家从现代化和制度变迁的视角分析基层党组织在乡村治理中面临的五个难题，即传统与现代的冲突、乡村文化的多元与异质的张力、经济与政治关系的失衡、上层推动与基层动力不足的矛盾、强化乡村政治与基层党组织社会基础弱化的现实，认为乡村治理现代化必须以有效的措施摆脱这些问题的缠绕。基层党组织最近乡村现代治理面临的一个实质性问题是：在城乡二元体制尚未被完全打破的情况下，农村的经济结构、社会结构以及关系网络等仍在很大程度上保留着传统痕迹，乡村治理向现代转换无论在农民的思想观念上还是在行为举止上都受到这样那样的障碍。因此，以一个传统的乡村急速进入现代化的征途，必然会带来诸多的混乱，产生一些行动的困惑。
四、乡村自治强调“自己的事情自己管”，是基层民主的重要体现，应防止和克服“重治理轻自治”，把乡村自治与乡村治理有机地统一起来
村级治理的行政化虽有一定合理性，但却虚化了村庄治理的主体地位、增加了农民直接对抗政府风险
必须正确处理好基层党组织的民主实践与乡村治理的关系
国家治理的现代性在于民众参与的广泛性，发扬民主是国家治理现代化的内在要求。专家提出，乡村现代治理中基层党组织必须过好“民主关”。主要是两项任务，一是基层党组织如何运用民主的方式来发挥自身的作用，二是基层党组织如何令人信服地推动村民自治的基层民主实践健康发展。推进乡村现代治理，基层党组织发扬民主的实践必须按照“三位一体”的要求，通过尊重村民的政治权利和依法治村来实现党的领导。有专家认为，不能把治理与自治割裂起来，乡村自治强调“自己的事情自己管”的自我作主意识，是基层民主的重要体现，而现代治理的多元主体协调共治与民主实践并不构成矛盾。应防止和克服“重治理轻自治”的偏向，把乡村自治与乡村治理有机地统一起来，以党的领导与基层民主相辅相成的互动推进乡村治理现代化。
有专家分析目前村级治理中的行政化现象，认为它虽然有一定的合理性，但却带来弱化村民自治的村庄基础、虚化村庄治理的主体地位、增加农民直接对抗政府风险等负面影响，不利于在乡村治理中发扬民主。还有专家指出，从国家治理看，传统与现代的一个重要区别是治理参与面的窄与宽、治理参与度的浅与深。传统国家治理一般就是统治阶级的事，出发点是控制社会，因此参与治理在观念上和实际操作中都与民众无关。现代国家治理突出社会广泛参与。尤其是社会主义民主强调人民当家作主，人民群众在国家治理多元主体的扁平结构中占有重要地位。乡村治理现代化需要吸纳村民广泛参与，而且必须是实际参与而不是友情参与，是有效参与而不是形式参与。农村基层党组织要在动员、组织村民参与乡村治理中再造凝聚力。
创新基层党组织在推进乡村现代治理中发挥作用的路径
推进国家治理现代化的目标能不能顺利实现，取决于正确路径的选择。基层党组织在推进乡村治理的实践中如何发挥好作用，路径选择成为研讨会讨论的重点问题。归纳起来，专家们主要提出了以下一些观点。
第一，必须始终坚持党的领导地位，在乡村现代治理中切实发挥引领作用，不断增强党组织的凝聚力、战斗力和创造力，注重提高农村党员干部的思维能力和治理水平，使基层党组织成为乡村治理的中坚力量。
第二，明确基层党组织的功能，捋顺村社、党政、干群关系，构建农村基层党组织关系的合理架构，形成党组织与村民自治组织、各种农村社会组织关系的制度规范，注重基层党组织的整体力量发挥。
第三，在乡村现代治理中进一步推进村民自治的发展，努力克服村民自治面临的各种困境，尤其要改革不适应乡村治理现代化要求的体制机制，使村民自治与乡村治理相得益彰。
第四，围绕美丽乡村建设，加强乡村生态建设，降低和防止工业化、城镇化对乡村绿色文明的破坏，在中国社会主义现代化进程中实现乡村生态治理的现代文明重建。
第五，发挥乡村能人的作用，在“工业反哺农业”的同时，可探索实施“智慧返乡帮村”行动计划，党组织可有针对性地选择和召回一些外出创业的农民成功人士，依靠他们的经验智慧，由政府以专项项目提供资金和其他配套支持，充分结合当地优势和本土资源，创办特色项目，带动村民走富裕之路。
第六，针对乡村文化多元构造的现实，在融合城市文化的过程中，加强培育和践行社会主义核心价值观的工作，借力“十三五”规划实施期加强社会公共服务体系建设，政府增加公共服务供给和加大基础建设投入，把公共服务与乡村治理有机地相结合，丰富村民的精神文化生活。
第七，有效整合乡村各种治理资源，在政府主导下，充分发挥乡村各层次组织的治理主体作用，形成协调、合作、有序的共治合力。
总之，专家们认为，国家治理现代化是一个结构性变化的过程，治理结构变化必然带来社会结构的变化，推进国家治理现代化的进程将伴随着农村社会的重新打造，基层党组织应该以前瞻性的眼光和预期目标的设定，积极开拓创新，探索发挥推进乡村现代治理的路径，使坚持党的领导体现在社会主义新农村建设工作的各个方面。
作者简介：齐卫平，华东师范大学教授，上海市社会科学创新研究基地“党的执政能力建设”首席专家。