从 “乡政村治”到 “双轨政治”：城中村社区治理转型―――基于广州市一个城中村的研究
［摘 要］
长期以来，城中村社区的治理秉承 “乡政村治”的规则，不过这种 “村治”呈现出与社区集体经济高度粘合的特征，但是在 “撤制”后，城中村被纳入城市范围，城中村治理呈现 “双轨政治”的特征。作为基层政府代表的社区自治组织居委会和作为村集体经济代表的社区经济组织实现了社区治理的权力协作和让渡，其实质是以国家为代表的全民所有制与以村集体为代表的集体所有制分享城中村社区公共权力的治理过程，这种治理过程凸现了城中村被纳入城市后社区治理的微观逻辑。
［关键词］
城中村；社区治理；乡政村治；双轨政治
一、问题的提出
现代社会乡村治理的基本格局是 “乡政村治”，即乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，通过村民委员会这一自治组织，对本村事务行使自治权。随着城市的不断扩张，越来越多的乡村被纳入城市，形成了独特的城中村现象，它最大的特点就是过渡性，兼具乡村社会和城市社会双重特质，使得城中村的社区治理呈现出复杂性、敏感性和探索性。
与乡村社会 “乡政村治”治理格局不同，城市社区自治是在改革后城市经济、政治和社会文化发生深刻变化的背景下，在全能型政府 “失效”和“单位制”解体基础上发生的，在发展过程中政府的主导作用往往更加明显。对于城中村社区的发展来说，资源配置和管理形态的变化不是简单的政策变化所能完成的，它需要在价值、制度和治理这三个层面的共同变化。
本研究立足于广州市一个普通的城中村社区，观察其社区治理实践是秉承一般城市社区的治理原则还是仍然保持原来乡村社区治理的特色？其治理主体是谁？具体的治理规则是怎样的？形成了什么样的治理格局？从而把握城中村社区治理及其转型。
二、“乡政村治”与城中村社区经济
“乡政村治”的实质是在乡镇设立乡镇政府，村里实行村民自治，三十多年以来一直如此。在这样一个大的框架下面，实践的变化似乎仅仅是乡政的形式的变化和村民自治程度的高低。下面以Ｈ村为例来说明。
Ｈ村原是广州市东圃镇辖行政村，位于该镇的东 北 部。１９８５年５月，广 州 市 天 河 区 成 立，１９８７年１月，撤销东圃区公所，设置东圃镇，Ｈ村乡人民政府改为Ｈ村村民委员会，属东圃镇管辖。一直到２００２年，广州市天河区为适应城市规划的整体部署，满足城市建设和管理工作的需要，加速地区经济发展，推进农村城市化进程，撤销了东圃镇，设置了包括Ｈ村在内的六条街道办事处。从Ｈ村的制度变迁来看，可以发现一条很清晰的由乡村转变为城市社区的发展路径。在转变为城市社区之前，与大多数的中国乡村社区一样，Ｈ村一直都是处于 “乡政村治”的社区治理体系中。
事实上，在村治的实施过程中，“乡”与 “村”并非是指导与被指导的关系，二者间的许多冲突，严重制约了乡镇行政职能的有效发挥以及村民自治的健康发展，并很可能会带来乡村治理危机。有学者指出，“两委”（村委与党委）冲突的背后，实际上是传统 “自上而下”的权威授予方式和以村委会选举为代表的 “自下而上”权威获得方式之间的冲突。
如果说一般乡村的 “乡政村治”是两种政治实质的博弈，那么城中村的 “乡政村治”则更多了一层村集体经济的色彩。这一点在Ｈ村体现得尤为明显，基于地理区位原因，家庭承包制后的农业生产在Ｈ村并未占优势，反而是其土地经济效益凸显。随着Ｈ村日益被纳入到市场化的轨道，大量土地被征用，使Ｈ村的农业已无法发展，而不菲的征地补贴为村集体经济的产生和发生提供了资金支持。从８０年代中后期开始，Ｈ村村集体开始建立厂房，扩大集体经济，筑巢引凤。其早期的资金来源包括政府征地补偿款、农田青苗费和宅基地投标费用。当时，Ｈ村最核心的经营内容是租赁经济，物业出租是其最主要的经济景观。
Ｈ村中的这种非农经济活动构成了一种很特殊的经济类型―――城中村集体经济，它是在城市化背景下土地增值过程中由城中村内部产生的，它有着深厚的乡土基础，但早已不是过去乡土社会中自给自足的自然经济，它与外界市场有着密切的联系，但又与市场经济的其他类型有明确的区别。它具有相对独立性，有经济结构和调节机制，同时又具有相当强的社区性，与城中村自治关系密切，尽管在经济上已经融入了市场，但仍以城中村为其基本的利益边界。可以说，城中村集体经济正是在对于城中村土地资源的充分开发和利用的基础上发展起来的。
Ｈ村 “乡政村治”体制的运行和社区集体经济的发展，推动了城中村社区的发展，这体现在以下三个方面：
第一，城中村的 “乡政村治”。一方面，城中村成为相对独立的主体，从而为城中村与乡镇政府的互动奠定了物质基础；另一方面，城中村又是一个自主管理村中有关事务的独立主体。根据村组织法规定，村民委员会由具有选民资格的村民直接选举产生，负责本村的公共事务和公益事业并调解民间纠纷，协助维护社会治安，管理本村属于村民集体所有的土地资源以及其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境，维护村民的合法权利和利益。
第二，城中村形成了其特有的政治与经济互动场域。在 “乡政村治”的范围内，村庄在乡镇政府的行政管理之下，受乡镇政府政治行动逻辑的直接影响，村庄又以集体经济独立性为基础，按照市场的逻辑参与城中村互动。
第三，改变了乡镇政府自身的职能。一方面，乡镇政府不再具有对村庄实行全面管理的职能，只拥有有限的经济社会管理权；另一方面，乡政村治改变了乡镇政府与城中村的关系，乡镇政府与村庄的经济、政治权利相互分立，两者之间已非行政隶属关系，而是指导与协助关系。根据国家制度安排，村庄与乡镇政府是平等的、相互独立的，乡村互动是在此基础上指导－协助型互动。按照制度规定，村委会是村民自治性组织，乡镇政府是基层行政性组织，两种组织属性及其互动关系的差异决定了村委会没有权力和机会介入乡镇政府对乡村社会的行政事务，只能行使自己的村庄自治权，并协助乡镇政府开展工作。乡镇政府则拥有 “指导、支持和帮助”村委会管理村务的职责，但不得干预村委会独立开展自治工作。乡镇政府只有通过一定的途径、手段介入乡村治理，才能实现与村庄之间的社会互动，并借此履行自己的治理职责，体现国家的控制。对于城中村的村集体而言，由于市场化和城市化的推进，村落甚至呈现出了包围城市的态势，随着Ｈ村集体经济的发展壮大，城中村在与乡镇政府的互动中有了回旋余地，另外再加上近年来中央政府特别强调的农业用地的保护政策的影响，城中村在乡政村治体制中具有了更大的话语权。因此，城中村的 “乡政村治”更多地是一种指导和协助关系。
城中村集体经济，从根基上属于集体所有制类型，但是它却是在城市经济和非主流经济接触的边缘上发生的很特殊的经济类型。Ｈ村集体经济与城市一般的企业不同，它对城中村社区负有连带的责任和义务，甚至其经济发展目标中包括有城中村社区发展的多种目标，这正是村集体经济依托于社区而存在的基本属性之一。正是由于其发展目标的非经济单一性，城中村集体经济组织并不追求单纯的经济目标，而是以保障村民利益为前提的相对利润的最大化，同时还包括社区发展以及村民共同富裕的社会目标。因而，在村庄经济发展的过程中常常需要抑制或牺牲一定的经济利益，而这一切都通过 “村治”得以实现。
Ｈ村集体组织的社区治理，应当说是一种村民自治，但是村民自治的运作是建立在城中村财产集体所有的基础上，这种所有制是集体财产的整体所有，村民除了使用土地外，没有其他经济权益，他们必须在经济上依附于村民自治组织，而村民自治组织与集体经济是两位一体的，既是自治性组织，又是盈利性组织，所以， “村治”与村集体经济活动呈现高度粘合的特征。
逐渐地，Ｈ村的 “村治”组织卷入资产、市场、资金与信息的垄断经营活动中，这种角色与其本应提供公共产品的服务角色产生了结构性冲突。随着城中村的不断城市化，村集体经济实力的不断壮大，城中村的 “乡政村治”正在逐渐远离国家利益，甚至有脱离原行政监督的可能，成为无法受到有效社会监督的相对独立的利益集团。
三、“撤制”后的社区治理权力主体
所谓 “撤制”是一个特定的概念或者说政治性的事件，它起始于１９９９年。当年，广州市天河区对城市化程度较高的１１个村和２个管理区依法实行 “撤村改制”，即撤销原来的村委会，新建立居委会，原村委会改组成立集团公司或有限责任公司，承接原村委会的经济职能。
对于地方政府来说， “撤村改制”是将长期以来处于 “村治”状态下的城中村纳入城市范围，剥离村集体组织的双重身份，让其以单一的经济属性方式存在。这个制度设计反映了地方政府对城中村社区的统治欲求，其预期目的是：改变传统的村治格局，将城中村纳入城市体系，成立居民委员会来承担村民自治任务，解组 “政经合一”的村委会，让其脱离行政支持背景，摆脱 “单位化”带来的包袱，以单一的经济角色立足于城中村社区。
城中村的社区治理是以城中村社区本身的发育为依托，以体制性权力的配置和再优化为基础而展开的，这同时也是一个针对社区公共权力再划分的过程。现在的问题是 “撤制”后的社区治理的权力主体是谁？如果按照撤村改制的制度预期，毫无疑问，Ｈ村社区治理的权力主体应该是以社区居委会为代表的地方政府。
Ｈ村的社区实践说明：Ｈ社区居委会的产生和换届，都趋于行政化。如果从权力的授权关系来看，社区居委会应该由具有村籍身份的居民来进行选举，所以权威的指向也就毫无疑问要回归到村籍居民中去。这一制度性路径可以表述为：从村籍人口选举中得到权力，权威指向于村籍人口。但Ｈ社区居委会实际的情况是：从街道办事处那里得到授权，权力却只能覆盖到外来人口。
Ｈ居委会权力呈现自上而下的、单向性的科层式特征。若以上层授权这一传统方式建构社区领导地位，必然会遇到来自城中村复杂环境的各种挑战，这也从根本上解释了基层政权在城中村治理中之所以受阻的原因。Ｈ社区居委会作为Ｈ村中的基层治理组织，不可避免地被抹上了很浓的行政色彩，它实际上在更大程度上是被当作街道办事处的下属机构进行设计的，在实践中赋予了很强的政治动员功能和社会事务管理功能，其真正的自治管理功能却极为有限。
任何组织的主导地位是需要经过一种双向的互动过程才能得以逐步确立。虽然 “撤制”使Ｈ村公司剥离了行政、自治的组织属性，实现了经济身份的内在规定，但是其原来村委会的社会职能并没有发生根本性或实质性的改变。Ｈ村实业有限公司仍承担Ｈ村级公共事务、社会管理和行政开支职能，其中包括城中村环境治理和日常管理的费用（如供电、上下水、道路等），承担涉及到村籍居民的大部分社会职能。
可以说，来自社区本土的村公司，与村民的一致性较高，并且存在社区利益关联，更为重要的是，它是通过选举而产生的，具有广泛的合法性基础，较高水平的合法性将使得政治权力的行动能力也具有较高的水平。经过民主选举产生的村公司不仅具备了根本的程序合法性，而且还吸收了老人协会这一重要的民间组织。老人协会是本村老人的组织，共１７人，他们大多是各社的 “非常”人物，有的是宗族中德高望重者，有的是原来的生产队队长，有的是原村长、村支书，还有的是从东圃镇退休下来的干部等等。
老人协会的活动经费由村公司支出，村公司对老人协会也很尊重，村公司让他们参与公司决策，同时这些老人的参与意识都很强。传统节日的时候，村公司都会请老人协会吃饭。不仅如此，城中村居委会也经常拜访老人协会，老人协会的会长等人也常到居委会中聊天喝茶，碰到居委会组织社区活动的时候，积极协助居委会工作。
孙立平与郭于华曾经用 “正式权力的非正式运作”来分析国家在基层社区利用本土性资源的过程。桂勇认为国家在基层社区借助于本土性文化资源，采取了一种非制度化、非正式色彩的权力策略，其中特定的社会结构 （积极分子群体、居委会－楼组－居民的三级体系）起到了粘连的作用。
本研究中，Ｈ村的本土性资源是指城中村村公司所拥有的社区资源，这个粘连者则是 “老人协会”。对于居委会来说，老人协会最了解社区，他们获得村民最多的信任，具有很强的社区动员能力。因此，城中村居委会非常重视老人协会的作用。
对于村公司来说，那些虽已卸任的老人协会的会员手中仍然掌握着大量的社区资源，无论是 “对上”还是 “对下”都具有重要的影响力，他们往往表达了村民的真正心声，有了他们的社区参与，其策略才能获得更多村民的支持。因此，村公司很多时候都会听从老人协会的建议，在涉及到老人协会利益的时候更是有所照顾。
这样看来，村公司和居委会双方对老人协会都有所 “求”，老人协会在城中村社区中一定程度上起到了粘连两者的作用，但是村公司和居委会对老人协会都没有任何正式的约束手段。老人协会心系社区，真正关心城中村的发展及村民的利益。维系他们积极性的动力机制在于他们自身对城中村社区的责任心。这一点非常类似于Ｒｅａｄ提出的 “地方志愿主义”，它源于个人的精神刺激，源于一种为社区作贡献的渴望，一种肯定自己价值的渴望，一种与社区融合的渴望，但他们的这种志愿主义只是限于城中村内部，他们的行动在很大程度上取决于服务对象的村籍性。
城中村社区中存在两种性质的权力精英―――居委会、村公司。前者名义上是社区自治组织，但是无论是从其产生、换届，还是从其社区认同角度来说，都扮演着基层政府代言人的角色；后者延续了村委会时期的选举形式，改换内涵，以经济支配地位 （争夺）为主要目的，但是客观上带来了村民群体的认同。可以说，在城中村社区的治理中，制度性和身份性共同发生了作用。
撤村改制的制度化实践，虽然把村民转变为公民身份，从而将村民的认同从村落层次转向国家层次，但是村民与国家的实质性关联仍然薄弱，在很多情况下，城中村社区内的身份性的认同对于社区运作的影响力还要超过制度性认同。城中村制度化权力的弱化有着植根于村庄的社会基础，从产生方式上来看，制度化权力并非出自于村庄内部而是一种制度设置，由于没有得到社区居民尤其是村民的认可，因而治理效果并不理想。相反，村公司作为社区村民代理人，不仅仅是经济层面上的代理，它还作为村民政治、社区管理的代言人身份，再加上“村老人协会”组织的支持作用，村公司是处在社区治理中 “身份性认同”地位。
从规范意义上来说，Ｈ村居委会是基层政府街道办事处下辖的群众性自治组织，村公司 （村集体经济组织）是建立在集体所有制基础上的股份合作经济实体，两者之间应该是自治组织以及社区驻地企业之间的关系，但是Ｈ村社区实践表明，这两个组织在城中村治理中都偏离了预设的轨道，实际地位及其间的关系与规范意义上存在很大的差别。Ｈ村村民对村公司的依赖程度也远远超过局外人的想像。可见，原Ｈ村村委会的组织机构、巨大的经济力量、在村民中的权威被村公司继承下来，而这些都是进行社区事务管理不可或缺的重要资源。从此意义上说，形式上的职能缺失并不意味着村集体经济组织缺乏参与社区管理的诉求，也不妨碍村集体经济组织事实治理主体地位的获得。
另外，就Ｈ村社区居民而言，他们长期活动于传统的 “乡政村治”式的管理模式当中，形成了从思维定势到行为模式的路径依赖，因而对新的居委会 （街居制）治理体制很陌生，表现出极大的不适应性。体现在：第一，城中村居民自觉不自觉地将社区居委会视为替街道办事处分担具体事务的下属结构，而非代表和维护全体居民利益的群众性自治组织；第二，对社区的理解还停留在传统 “乡政村治”的观念上，原来的社区自治组织即现在的村实业有限公司仍实行原有社区职能。这些思维惯性在很大程度上抑制了社区的发展。
四、“双轨政治”下的城中村社区治理
对于Ｈ社区居民委员会而言，其治理场域是整个Ｈ社区，但治理对象却是占人口绝大多数的外来流动人口；对于Ｈ村公司而言，其治理场域只是Ｈ村公司，但是其治理对象和服务对象却是原Ｈ村村民，村公司与村民之间形成了一种庇护主义关系，其实质性的治理效果却是覆盖整个Ｈ社区。
从居委会和村公司的互动来看，双方都是尽可能地利用自身的权力资源和影响能力向社区施加影响，并在相互的影响中做出相应的行为调适，从而形成一定的关系结构状态。在城中村社区，社区居委会与村公司构成了形式上无涉、本质上协作的合作关系：前者是形式上的社区自治组织，后者是社区公共事务及经济事务实际上的操作者。
实际上，村民在城中村社区日常生活中遇到需要解决的具体问题时，他们总会寻求村公司解决，村公司内部的计生、治安、联防、出租屋管理、环卫等部门拥有的资源成为其履行职能的基础和前提；对于其他非村民群体，当他们面临具体问题时候，寻求的部门则是居委会，但是需要说明的是，这种寻求目前仍然停留在 “办证”的层面。
可见，居委会和村公司的关系不再受制于其制度性职能，而更取决于自身的治理能力。对于村公司来说，这种治理能力主要表现在三个方面：其一是经济上的自立。随着土地的增值，村集体经济已经融入了城市化和市场化的浪潮中，主要表现为城中村级集体经济发展水平及为村民提供的公共产品和股份分红；其二是体制上的自立。它已经脱离了基层政权的行政管辖，成为一个经济实体单位，遵循的是经济法和公司法；其三是社区性惠顾，主要体现为村公司对社区事务的职能部门设置并承担其成本，负责城中村大量的社区事务。这三个方面的自立能力在相当程度上决定着城中村权力空间对村公司的需求和依赖程度，进而影响甚至决定其在权力空间的地位和权能。
城中村的社区治理是一种基于对城中村资源的占有而具有的对社区事务支配、管理及强制的过程，它体现为居委会和村公司两者对社区居民之间的治理－服从关系。在城中村中，对权力资源的占有是不均衡的，虽然居委会占据了来自地方政府提供的制度性资源，但是村公司依据社区本土性资源，尤其是其集体经济的实力，处于社区资源占有的主导性地位，这种资源配置上的差别在相当程度上决定了城中村的关系结构和秩序状态。
可见，城中村治理包含了两个层面的内容：一是出于制度安排上的治理，其视角是自上而下的，表现为居委会的行政色彩浓厚和自治性缺失；二是出于社区实践中的治理，这同时也是个动态的过程，在这个过程中，参与社区治理的组织 （即居委会和村公司），虽然其各自的管理和服务取向不同，但是都试图通过治理过程加以实现。这种视角是微观的，着重描述的是社区内规则体系及运作方式。
因此，城中村社区治理的实践基本上是沿着自上而下的行政建设和自下而上的 （部分）自治建设同时推进的，二者构成了整个社区建设与治理过程中两大不可或缺的结构性力量，体现出城中村治理模式的特征，即 “双轨政治”，这一方面体现为地方政府向基层社区贯彻国家力量的尝试和努力，但是这种制度安排并不能提供足够的公共产品和社区内的有效整合，其治理规则趋于 “表意性”；另一方面，由于先天上集体经济属性，村公司对社区既负有不可推卸的责任和义务，又有经济实现层面的需要，所以本来基于经济实体单位的权限在社区内有扩大的趋势，对城中村事务管理具有 “规范性”规则效应。在村公司和居委会两种组织的社区治理实践下，城中村社区治理表现出 “双轨性”特征。“双轨政治”治理模式是城中村社会在 “撤村改制”这一制度转型背景下的结果，是农村基层社区在市场化和城市化双重逻辑下的一种产物。
国家机器与权力的结构性对应并不是结构本身的对应，而是行动者通过行动或中介来达成的，这就是所谓的 “策略性的协调”。国家可以通过一定的方式实现其与经济、社会体系的策略性协调，但是当面临新的治理对象和治理环境时，如果仍然秉承传统的治理理念或策略，那么很可能带来社会治理与国家控制的 “表面化”趋势或倾向。
对于当今中国特定城中村而言，虽然撤村改制的实施使得村落纳入到城市范畴，但是一方面地方政府无法切实做到城市化待遇的供给，另一方面更为重要的是，乡村社区内的集体经济作为一个具有历史延续性和经济强化性、身份归属性的内聚力综合组织体系，由于其经济形态的单一化和地域色彩，在相当一段时期内具有稳定性。由于居委会是科层结构的行政组织，村公司是社区范围内的经济实体，它们在各自的工作中分别遵循的是等级科层制的原则和盈利、社区发展的原则，它们是分属于不同范畴的体系。因此，居委会和村公司在共同处理一些具体问题时碰到了如何协调的问题。
一方是以社区居委会为代表的基层政府行政力量，一方是集村民自治和经济代理双重身份的村公司。两者在进行社区治理时，社区居委会要想得到村公司的协助、居民的认可，就必须 “让渡”出部分社区管理权，留出部分空间，更明确地说就是对城中村村民相关社区事务的管理和对城中村非正式经济的管理这两个部分。
另一方面，村公司作为一种集体经济单位，虽然已经具备独立法人的经济和社会地位，但也会“让渡”出部分社区空间给社区居委会。更明确地说，让渡出来的治理空间就是专门针对外来人口即关于外来人口的相关事务管理。虽然外来人口管理还需村公司的协助才得以实现，但是这已经不是其管理的重点，只是在涉及到自身利益实现时附带性的需要。
很明显，这实际上是一种资源互换的过程。在这个意义上，城中村权力实际上是一个外部有意愿、有能力介入以及内部有需求的资源互换关系。正是基于对社区资源的掌控，居委会和村公司之间呈现出正式或非正式的联盟关系，这种联盟关系体现为居委会和村公司围绕社区公共事务和社区治理的 “互动”，体现为某种程度上的权力 “平衡”，这实际上是一种建立在资源占有基础上的交换，居委会在社区范围经常开展的专门针对原村民的各种社区服务和社区文化活动就体现了这种努力。
至此，我们发现了城中村社区组织之间存在一种具有权力协作和让渡特征的关系，这种关系的运作规则具有很强的模式化和特殊性，因而使基层社区的社会权力空间在构造上更趋复杂。实际上，这种权力空间的让渡，从更深层面上体现了治理的真实内涵。
五、结论与讨论
城中村社区的 “撤制”实践包括四个方面的内在规定性：一是转型的社会规定性：即由农业社会向工业社会的转变，由乡村社会向城市社会的转变，由同质性、单一性的农村社会向异质、多样性的城市性社会的转变；二是转型的政治规定性：即由 “乡政村治”转向 “双轨政治”；三是转型的经济规定性：即从靠天吃饭的农业经济形态向保守型租赁型物业经济转变；四是转型的文化规定性：即由松散向凝聚的村民文化转变，由义务本位价值观向权力本位价值观的转变。
对城中村社区而言，它的形成深受城乡二元体制的影响，是城乡发展一体化进程中的阶段性产物，也是中国特色工业化、城镇化不同发展阶段的历史产物，它的存在具有历史必然性和合理性。城中村的城市化进程，在空间分布上将随着城市形态扩张从内向外蔓延，在社区内部则呈现出城乡两种治理规则的渗透，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是由于现在的外延式扩张向内涵式发展的必然结果。
城市治理方式在城中村治理的实施，反映了国家对其纳入自身统一支配的统治欲求，但随着城中村村集体经济的发展壮大，一方面是来自国家上层民主化取向的强化，以及以此为导向的制度变迁或制度安排，另一方面是城中村社区内部自身的社会主体的相对发育，使城中村社区有了相对独立的空间，这也就为城中村特有的 “双轨政治”的发育提供了土壤。无论是在 “大社会、小政府”还是在“大政府、小社会”关于国家与社会关系的种种讨论中，我们必须认识到，国家和社会在一定程度上仍然是粘着的。从 “乡政村治”到 “双轨政治”治理模式的变迁，不仅是国家与社会关系变迁的一种表现形式，同时这种治理模式也作为一个能动的因子在促发着国家和社会关系的重构。这不仅仅表现在理念层面，同时也表现在由此造就的现实土壤和社会基础。
同时，从 “乡政村治”到 “双轨政治”社区治理模式的变迁，进一步推进了国家和社会在利益上的分野。如果说 “村治”还存有行政化色彩，那么“双轨政治”中的村集体则是以更为明确的姿态反映了其作为社区主体的经济诉求和社会需要，这造就了社区主体在国家主导下主动寻求自身利益空间的努力。“双轨政治”的实施事实上就是国家政策在城中村治理中遭遇不足时，城中村社区主动寻求自身利益的一种表现形式。在这种情况下，政府与社会共治的新城市治理体系成为时代的必然，它反映了一个基本的共识：社区治理，并非政府一家之责，它需要通过与多种组织或集团的沟通、协调与合作，最大程度地动员并利用社区资源，从而达到最佳的治理效果。
城中村 “双轨政治”的实施，使作为基层政府代表的社区自治组织居委会和作为村集体经济代表的社区经济组织实现了社区治理的权力协作和让渡，反映了在社会公共权力中政府权威和社会团体分享治理过程。国家让渡部分权力于社会，并不是要取代政府权威，而是为了更好的治理。事实上，社会团体也不可能替代政府权威。
城中村的 “双轨政治”不是垂直性、强制性的行为，而是一个社区互动的治理过程，主要形式是合作、协商，通过建立伙伴关系来管理社区公共事务。在这个过程中，社区权力的中心是多元的、分层次的。可以说，在城中村社区，多种类型的、不同层面的社会力量在协同合作的基础上实现共治。
其实，国家与社会的矛盾运动及其表现形式才是导致城中村发展的终极因素和内在逻辑。所以，城中村从 “乡政村治”到 “双轨政治”的治理模式变迁，既是一个对以往乡村社会政治经济结构乃至意识形态的改造过程，又是一个对未来社区结构的再建过程。改造意味着对原有的 “乡治”资源的进一步整合，再建则表明城中村治理结构中充满了权力的协作和让渡。
城中村治理的新格局，牵涉到城市社区的体制安排，它反映了中央和地方的关联性。“双轨政治”治理模式的选择，绝不仅仅是城中村社会自有变量运动的结果，它反映的是以国家为代表的全民所有制与以村集体为代表的集体所有制在社区范围内的合作，合作的背后折射出治理机制与原则的不同，前者反映的是城市社会集权体制，后者代表的是集体所有制基础上的市场体制。从城中村 “双轨政治”治理模式的选择与实施中，可以得出这样的判断：国家正式权威对城中村社会的渗透与基层社会的扩张是互有进退的，由一般 “乡政村治”依附性关系转变为 “双轨政治”合作性关系，可能是城中村城市化治理模式的理想样本，同时也是社区治理的内在基本逻辑。