“农民工市民化”成本与收益的辨析
【摘 要】农民工在城市长期未能“市民化”表面源于户籍障碍，实质是城市管理部门对“农民工市民化”成本与收益存在认知偏差:成本方面含出资主体的偏差、价值来源的偏差和支付时间的偏差，收益方面含受益对象、范围和时间的偏差。只有拓展视野，更新理念，明辨关系，正确认识“农民工市民化”的成本与收益，才能推动户籍制度改革，加快新型城镇化进程。
【关键词】农民工市民化；成本；收益；认知偏差；新型城镇化
一、问题的提出
“农民工市民化”是新型城镇化的重点和难点［1－2］。自21世纪初我国实施城镇化战略以来，城市常住人口比率持续快速提升，但户籍人口城镇化比率提升明显滞后，农民工绝大多数并未能享有市民的权益。为此，中央已明确提出实施以“人”为核心的新型城镇化方针，推进“三个一亿人”方案，加快农民工的市民化进程［3］。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步明确要求加快提高户籍人口城镇化率，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务［4］。
纵观相关研究，许多部门和专家根据“农民工市民化”的内容进行了具体测算，多数认为鉴于农民工数量众多以及城乡公共服务的差距，若实现农民工的市民化，政府需要支付巨额资金，财政难以承受。如2013年中国社科院发布的《城市蓝皮书》指出，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。2020年之前全国大约有3亿农业转移人口需要实现市民化，这将成为财政的巨额负担［5］。许多城市管理部门持相同观点。如成都市统筹委、国土局官员在接受《中国新闻周刊》采访时曾算过一笔账：农民获得城镇住房和社保，政府需为每个农民相应投入10万～15万元，如将成都600万农民中的2/3转为城镇人口，政府需支付4000亿～6000亿元，这超出了成都21世纪头10年的财政收入总和，实在难以承受［6］。
“农民工市民化”的成本是否只由政府财政承担?这些费用究竟来自何处?短期内是否必须全部支付?这些投入是否仅仅使农民工受益?对区域经济和社会发展有多大作用?我们认为在这些问题上目前城市管理部门普遍存在多项认知偏差，包括出资主体的偏差，价值来源的偏差，支付时间的偏差，受益对象、范围和时间的偏差。这些偏差或误区成为当前深化户籍制度改革，提高户籍人口城镇化率的主要障碍。只有拓展视野，更新理念，明辨关系，才能科学认识“农民工市民化”的成本与收益，加快新型城镇化进程。
二、有关“农民工市民化”成本与收益认知偏差的表现
第一是对“农民工市民化”成本出资主体的认知偏差：认为这属于社会公共服务支出，完全由政府财政出资，而无视该费用的政府、企业和个人的三方分担机制。
世界各国因社会制度和经济发展水平不同，社会保障的程度各有差异，但是，职工的社会保障费用由政府、企业和职工个人三方按比例共同出资是几乎所有国家和地区的共同做法。我国的社会保障费用也是由政府财政、企业和员工个人三方依法按比例共同出资，再由相关管理部门按规定统一支付。把支付主体等同于出资主体，认为政府是“农民工市民化”成本的唯一出资主体，而无视社会保障的三方分担机制，结果必然人为加重政府财政的负担，在决策上延误“农民工市民化”进程。
明确社会保障费用的三方分担机制，并非要加重企业用工负担。事实上目前我国企业按规定比例缴付的各类社会保险费用加上个人工资缴付部分，总体水平已相当高。根据清华大学白重恩教授的测算，我国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%，有的地区甚至达到50%；我国的社保缴费率在全球181个国家中排名第一，约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍，是G7国家的2.8倍，是东亚邻国的4.6倍［7］。人力资源和社会保障部也曾表示，在列出统计数据的173个国家和地区中，我国社会保险缴费率居第13位，高于160个国家和地区［8］。为此，就企业方面讲，政府如能适当降低企业特别是小型企业为员工缴付的社会保障费用比例，同时督促企业特别是雇用农民工数量较多的企业，按时、按规定缴纳相关费用，就能有效增大农民工群体的社保比例。
政府不是社会保障费用的唯一出资主体，但是，加快“农民工市民化”进程，使农村向城镇转移人口平等地享有市民的各项权益，对此政府无疑承担着主要责任。政府除了依法有效规范企业用工外，财政出资为农民工提供各类社会保障也是关键。资料显示，我国政府财政在支付社会保障费用的比例和数量上存在较大提升空间［9］。2013年我国社会保障支出占财政总支出的比重仅为10.3%，远低于发达国家30%～50%的比例，也低于一些中等收入国家20%的比例；我国社会保障支出占GDP的比重约为2.5%，也远低于发达国家20%～30%的水平［8］。追根究底，我国农村人口社会保障程度低和城镇常住人口中农民工群体社会保障普遍缺失，是政府财政支付社会保障费用总体占比过低的主要原因。为此，各级政府必须适应经济体制转轨和国家实施城镇化战略要求，加快财政体制由建设型向公共服务型转变，切实提高社会保障支出在财政预算中的比重，强化财政对新型城镇化的支持力度，以实际行动支持农民工的市民化。
第二是对“农民工市民化”成本价值来源的认知偏差：认为农民工享有市民公共服务待遇，费用来自政府和企业，农民工只是受惠者，而无视其价值来源于农民工自身的劳动创造。
同工同酬是现代社会普遍认同的原则，但是涉及农民工的社会保障人们就有不同看法。一是因为我国城乡社会保障差别显著，近期不可能很快消除；二是社会保障资金来源的隐蔽性，认为它主要来源于政府财政，被保群体似乎只是受惠者。马克思劳动价值理论科学揭示了剩余价值的来源，也揭示了社会各项收入的来源。
马克思明确指出，在劳动力市场，工资是劳动力价值或价格的货币表现，“劳动力的价值和劳动力在劳动过程中的价值增值，是两个不同的量。”“具有决定意义的，是这个商品独特的使用价值，即它是价值的源泉，并且是大于它自身的价值的源泉”［10］。可见，劳动者的收入不是来自雇主的恩赐，而是来自自己的劳动，完整地讲，企业的利润乃至政府的收入也都来源于劳动者的劳动创造。因此，虽然表面上看是企业和政府财政为员工社会保障付费，但从其价值来源角度讲，这些费用都来源于员工自己的劳动创造，农民工也不例外。他们进入城镇工作创造了可观的价值，由此享有市民应有的社会保障，这是“物归原主”，理所当然。
农民工也是城镇国民收入包括财政收入的创造者，由此透析农民工社会保障的缺失，实质是农民工应有收入的缺失，因城乡户籍差别而长期维持这种格局，是农民工利益的一种长期隐性缺失。如果说在20世纪50－70年代我国实行的工农业产品价格“剪刀差”，造成了对农民利益的第一次持续隐性剥夺，那么从90年代“民工潮”起延续到目前的“半城市化”，就是城乡二元体制对农民利益的第二次持续隐性剥夺。这是在城市化较长一段时期内，城乡收入差距不减反增的主要原因［11］。
第三是对“农民工市民化”成本支付时间和数量的认知偏差，认为一旦农民工取得城市户籍，相关部门必须立刻支付那么多费用，而无视这类费用实际支付的长期性和分散性。
细察社会保障中的工伤保险、医疗保险和养老资金的运营，不难发现它们的支出在时间上都是分散的，不可能在短期或年内一次性集中支付。其中的工伤保险既是必要的人道主义的救济，也是偶然的、分散的。医疗保障费用支出不仅在时间上是分散的，而且按照生理健康规律，医疗支出的70%～80%主要集中在人的老年时段。
农民工的养老保险因在企业之间、地区之间频繁流动和工作时间不同而比较复杂。早期第一代农民工已开始面临退休养老问题。对于工作年限较长、前期又未缴纳养老保险的农民工，用工企业应视其劳动贡献，给予一定数量的一次性退休补助，地方政府应允许在税前列支这类开支，以示关怀。多数农民工特别是新生代农民工年龄相对较低，目前把他们纳入城镇养老保障体系不仅不会增加养老金支付压力，反而能增加近期城镇职工养老基金收入，减轻城市户籍人口快速老龄化对养老保险基金的压力，增强城镇职工养老保险费支付能力。
住房公积金问题比较特殊，农民工市民化后对住房的刚性需求，以及农民工的批量性市民化，会对住房社会保障资金供应形成较大压力。但我国城镇住房供求关系总体已缓和，目前城镇户籍人口人均住房面积已达34平方米。截至2014年底，我国城镇存量住房约200多亿平方米，户均住房超1套，而新房仍在源源不断地涌向市场。国家统计局数据显示，2015年前三季度全国还有逾7.9亿平方米的住宅新开工，超过48亿平方米的住宅在施工，3.7亿平方米的住宅竣工，即便不将在售待售住宅面积计入，也意味着未来几年将有约60亿平方米的住宅推向市场。如果按我国人均住房面积30平方米计算，这些待售住房至少还可供2亿人居住。另据预测，未来5年，城镇20～45岁主要购房群体将下降约10%［12］。
因此，未来住房保障资金重点解决城镇化进程中迁移人口的居住问题是必要的和可行的。何况农民工的市民化可减少农村住宅用地需求，如能建立相关联动机制，依据农民工市民化的家庭数量，相应增加城镇建设用地指标，城镇住房建设压力就不会太大。
总之，“农民工市民化”成本只是一个长期支付的总量数据，实践中不存在短期内必须一次性支付该总量的可能性。无视社会保障资金支付的分散性、长期性，认为它将使政府在短期内增加巨额社保费用支出，既不符合社会保障资金支出的特点，也不符合农民工群体的实际，却延缓了农民工的市民化。
第四是对“农民工市民化”收益的认知偏差，包括收益对象、范围和时间的偏差，无视“农民工市民化”收益的广泛性和长期性。
首先，“农民工市民化”收益的广泛性表现为它不仅使农民工受益，而且使同城企业和其他居民受益。事实上农民工已成为许多城市产业工人的主体和商业、服务业职工的主体。一旦农民工大量回乡，企业和商店用工严重短缺，居民生活都会感觉不便，城市经济难以正常运行。因此，加快“农民工市民化”进程，既是维护农民工正当权益的需要，也是维护城市全体居民利益的需要。认为“农民工市民化”会损害户籍市民的利益，是狭隘的、短视的，无益于城市经济整体可持续发展。
其次，社会效益和经济效益并重，是“农民工市民化”收益的又一特点。传统城市化铸就的“半城市化”格局，使亿万农民工家庭长期处于分离和流动状态，外出务工者生活单调、孤独，家庭团聚成为奢望［13］。目前中国农村的留守老人约5000万，留守妇女超过5000万，留守儿童数量在6100万人以上［14］。根据《中国留守儿童心灵状况白皮书(2015年)》报告中的比例测算，在农村留守儿童中，全国约有近1794万孩子一年只能见父母1～2次，有921万孩子一年都没有见过父母［15］。
此外，根据联合国儿童基金会的一项调查，2010年中国城市中1/4是流动儿童，2013年这一比例增加到1/3，流动儿童总数达到3580万。许多城市开办不少私立小学，实际就是应对流动儿童的初等教学，有的城市甚至限制公立小学招收流动儿童的比例，使户籍歧视代际传承。如此城市化显然违反社会公平和共享原则。城乡一体、社会和谐、阖家幸福是实施新型城镇化最重要的社会效益。而且青少年的今天决定着国家的未来，提升青少年教育质量应是国家优先发展战略。“农民工市民化”将使这些青少年在城市茁壮成长，这对家庭和国家发展的意义极其深远。人力资源是城市区域发展的核心资源，目前我国许多城市户籍人口老龄化比例已相当高，如2013年，北京市60岁及以上老年户籍人口占户籍人口的22.6%，上海市该比例达到28.8%。毋庸置疑，农民工特别是外来农民工稀释了快速老化的城市人口，为城市发展增添动力和活力。
纵观我国人口年龄结构变化趋势，劳动力总量已开始减少，劳动力无限供给已转为有限供给，2014年农民工总量、外出同比增幅已呈现双双下降态势，许多城市用工短缺已成为常态，如近几年东莞制造业的平均缺工率在30%以上。为此，认清我国人口结构未来老龄化趋势，明确“农民工市民化”的长期收益，降低城市入户门槛，保障人力资源供应，应成为城市发展的战略举措。
总之，高估“农民工市民化”成本，高估政府相关负担，低估“农民工市民化”收益的广泛性和长期性，是传统户籍制度继续发挥作用，“半城市化”格局长期延续的主要根源。只有拓展视野，科学认识“农民工市民化”的成本与收益，消除相关认知偏差与误区，才能加快农民工市民化进程。
三、正确认识“农民工市民化”成本与收益的迫切性和对策
(一)正确认识“农民工市民化”成本与收益的迫切性
1.这是全面建成小康社会的关键
我国制定了2020年全面建成小康社会的战略目标，这是中华民族现代百年发展史上具有里程碑意义的大事。它是中国共产党领导全国人民坚持走建设中国特色社会主义道路的象征，也是对我国改革开放经验和成就的最好总结。全面小康社会应该是全体百姓安居乐业的社会，亿万农民工长期不能落户城镇，不能与城市户籍居民平等共享社会公共服务，全面小康社会的目标就会因此而落空。为此，在今后城市管理部门是否能消除上述对“农民工市民化”成本与收益的认知偏差，加快户籍制度改革，有效改善亿万农民工的处境，已成为“十三五”规划期能否建成全面小康社会的关键。
2.这是加快新型城镇化进程的重点
城镇化战略关系我国现代化大局，城镇化在推动我国经济持续高速发展方面的作用有目共睹。但是传统城镇化存在重数量轻质量、重土地城镇化轻人的城镇化的倾向，亿万农民工成为城市中人数最多、收入最低、保障最少、流动性最大的弱势群体。中央已明确提出实施以“人”为核心的新型城镇化，加快“农民工市民化”进程是实施新型城镇化的重点和难点。表面看是城乡分割户籍制度的障碍，实质是城市与农村、中央和地方、地区与地区、城市老市民与新市民、近期利益和长期利益等多种矛盾僵持的产物。为此，加快农民工市民化进程，不仅需要中央号召，更需要城市管理部门高瞻远瞩，全面、科学认识“农民工市民化”的成本与收益，唯此才能够变被动为主动，变阻力为动力，切实加快新型城镇化步伐。
3.这是扩大内需，推动经济转型升级的要求
20世纪末亚洲金融危机影响了我国经济发展，中央及时推出城镇化发展战略，从此我国工业化和城镇化并联互补，实现了经济持续快速发展。目前我国城市化常住人口比率达55%，超过全球城市化平均水平，继续传统数量型、外延型扩张已受多方面因素制约。以核心要素劳动力供应总量变化为例，2012年我国16～59岁劳动年龄人口数量首次出现下降，当年净减少205万人，2013年和2014年又分别减少244万人和371万人。即以往我国劳动人口每年增加数百万，现在却每年减少数百万，人口红利明显消退，“刘易斯拐点”开始显现。为此，当前重要的是优化收入分配结构，从维护农民工正当权益入手，巩固并拓展城镇化成果，推动经济发展由外延型、数量型向内涵型、质量型转变。正确认识“农民工市民化”的成本与收益，切实加快“农民工市民化”进程，是以实现社会公共服务均等化为核心，以增进社会基层劳动群体社会福利为重点，扩大内需，激发经济潜力，实现经济增长由传统的投资驱动型向消费驱动型转型的有效途径［16］。
(二)正确认识“农民工市民化”成本与收益的理念和实践
1.人本理念和共享理念是明辨“农民工市民化”成本与收益的价值观理念
人本理念强调“人”的主体地位和核心作用，强调人权平等，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。只有真正确立人本理念和共享理念，才能认同农民工的社会主体地位，承认农民工在工业化和城镇化中的巨大作用，科学认识“农民工市民化”的成本与收益，赞同农民工作为新市民与老市民共享城市经济发展成果。
2.系统理念和协调理念是明辨“农民工市民化”成本与收益的方法论理念
系统理论强调事物发展整体性和优化事物内部结构的重要性。学习和应用系统理论看待社会经济发展，就能从社会整体出发明确改善城乡关系，协调生产与消费关系的重要性，明确“农民工市民化”是改革分配体制和机制，维护弱势群体权益，协调不同群体利益关系，协调经济与社会发展关系的要求，它对城市和国家整体发展具有广泛而又深远的影响。
3.正确认识“农民工市民化”成本与收益的实践
近年来部分城市决策者明辨“农民工市民化”成本与收益，把脉我国区域发展趋势和人力资源结构变化趋势，率先破除城乡户籍壁垒，加快“农民工市民化”进程，取得显著成效，在改革实践中验证了“农民工市民化”的巨大经济效益和社会效益。
以重庆市为例，2010年该市常住人口城镇化率为53%，但户籍人口城市化率只有28%，这25个百分点的差距就是生活在城市里的农民工。之后重庆市率先实施户籍制度改革，短短几年，约400万农民工转化为市民，户籍人口城镇化率大幅提高12个百分点。办理城镇户口的农民工享受五个“一步到位”，即跟城市居民享受同样的养老、医疗、住房、教育、就业待遇。大量农民转户并未加重城市负担［17］，反而因为农民工的市民化同步增强了这个西部工业重镇的生产和消费能力，带动其进出口贸易和工业生产大幅度提升。2010－2014年，重庆市经济增长速度分别达21.4%、16.4%、14.5%、12.3%、10.9%，始终名列全国地区经济增长前列，2015年前三季度，重庆地区生产总值同比增长11%，高于全国4.1个百分点。
综上所述，传统城市化形成的“半城市化”格局不可延续，人民幸福是衡量改革发展成效的标尺。加快“农民工市民化”进程，是以人为本，坚持共享和协调发展理念，提升城镇化发展质量，使城乡居民、城市新市民和老市民共享改革发展成果的要求，也是我国经济和社会协调发展转型升级的要求。只要拓展视野，更新理念，明辨关系，科学理解“农民工市民化”的成本和收益，就能有效加快新型城镇化进程，未来我国经济和社会发展就能上一个更高的平台。
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