村级组织的农地调整实践
――对成都市ZQ村[①]城乡建设用地增
摘要:
在村庄层面，城乡建设用地项目的实施，是村级组织通过对本村内农地调整的动员和组织，争取城乡统筹过程中国家对农村的资源输入，实现村庄经济社会发展的过程。这正是村级组织所代表的农地集体所有权主体行使农地调控权的过程，是村级组织的农地调控权与村民自治制度联动结果。村级组织的农地调控权，不仅是村庄治权的有机构成部分，而且是村级组织丰富其治理资源、增强其治理能力及实现村庄发展的有力杠杆。
关键词：
城乡建设用地增减挂钩项目；农地调整；村级组织；农地调控权；村庄治权
一、引论
近年来，成都市作为城乡建设用地增减挂钩项目的试点地区，通过一批项目的实施，对统筹城乡发展、促进新农村建设发展方面取得了明显成效。城乡建设用地增减挂钩项目是在保护耕地的前提下，要求农村建设用地的减少与城市建设用地的增加挂钩，将农地中拆旧区整理出的新增土地面积，扣除建新区用地面积后，结余出建设用地指标，通过在土地市场上的指标交易，换取拆旧区的土地整理、复垦和建新区农民新居及相应配套设施的建设资金。正如有论者所认为的，成都市以城乡建设用地增减挂钩作为城乡统筹的主要政策手段，通过“以工补农、以城带乡”，让农村和农民可以获得与城市均等的基础设施和基本公共服务。其实质是农民通过“以地换房“的形式实现集中居住，以减少宅基地面积、部分庭院经济和放弃业已习惯的生活方式为代价，换取居住环境、房屋质量和生活基础设施的改善。
城乡建设用地增加挂钩项目的实施以行政村为单位，村庄的聚落形态、土地布局和农业生产耕作半径将被彻底改变，主要包括拆旧区、建新（建设新的农民居住小区）和增指标等工作环节，其中拆旧区和建新区要进行耕转建、建转耕和土地流转等农地调整工作。这不仅涉及到土地整理潜力评价、新区建设、复垦土地整治等技术方面的工作，同时还是土地权属和用途改变的农地调整过程。[1]
这也就是说，只有在村级组织的动员和组织下这些农地调整工作能够顺利进行，才能够获得改变村庄面貌的资金。
村级组织对农地调整进行组织和动员，正是其行使农地调控权的过程。村级组织的农地调控权主要包括：调解村内地界纠纷、调整承包地、管理承包权流转、分配宅基地、改变农地用途等内容，[2]
这是土地集体所有制下，村庄集体治权的重要组成部分，是村庄公共品有效供给的有力保障。[3]
可以说，城乡建设用地增减挂钩项目的顺利实施，是以村级组织的农地调控权为基础的，实质上是村庄治权的运行和村级治理的实践过程。村级组织的农地调控权建立在怎样的合法性基础之上？城乡建设用地增减挂钩项目在行政村范围内能够顺利实施展现了村级组织怎样的农地调控权实践，对村级治理将产生何种影响？本文以成都市ZQ
村城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中的农地调整为例试图说明以上问题。
二、ZQ村城乡建设用地增减挂钩项目概况[②]
川西林盘的村庄聚落形态是城乡建设用地增减挂钩项目得以实施的客观条件。项目实施之前,ZQ
村是典型的川西林盘散居村庄。村民以林盘（俗称院子）为基本聚落，若干个林盘组成村民小组，林盘内民居和周边的乔木、竹林、河流及外围耕地等自然环境有机结合，构成了林、水、宅、田的复合型乡村生态聚落。其最大的缺点是土地的有效利用率较低，通过集中居住不仅可以节约出大量集体建设用地，也有利于耕地的连片集中。
2008年，ZQ
村城乡建设用地增减挂钩项目经四川省国土资源厅批准立项实施，2009
年新居民小区建成并完成居民搬迁和老宅院的复耕整理工作。该项目总投资约0.8
亿元，按城镇建新区使用208.68
亩计算，取得该指标的平均成本约为38.3
万元/
亩。项目涉及ZQ
村所辖9
个村民小组，469
户，1561
人。在ZQ
村两委有力的动员和组织下，拆旧区参与项目的农户达到了100%
。实施前全村约80
个大小院落，总面积约440.8
亩。项目中复垦建设用地约366.9
亩，新增耕地366.9
亩，使用挂钩指标356.7
亩，新增有效耕地10.2
亩。建设建筑面积约9.1
万平方米的ZQ
农民集中居住区（其中统规统建约1.4
万平方米，划地自建约7.5
平方米，并配套公建配套用房、幼儿园等约0.2
万平方米），用地面积约163.9
亩，可安置农户469
户、1561
人，其用地面积较实施前节约366.9
亩。项目拆旧区原址保留了8
个院落共61.2
亩土地，作为村级组织的留用建设用地。
ZQ村在城乡建设用地增减挂钩项目实施中，引入民主决策机制，充分尊重农户意愿，积极引导民自愿参与。村级组织通过发放意愿调查表，召开村、组动员会，广泛收集群众意见；公示补贴政策和集中居住区规划设计方案，把政策交给群众，使群众自愿参与进来。在项目实施过程中每一个关键步骤，比如新型社区户型选择，新社区建设监理，拆旧区宅基地复垦后的土地调整和重新分配等都由以村民议事会为主的民主议事机构参与方案制定和最终决策。
三、村级组织在项目实施过程行使农地调控权的必要性
城乡建设用地增减挂钩项目在村庄的实施，关系到拆旧复垦、新建安置点等土地调整和再分配环节，农地调整贯穿了项目实施的始终。要在行政村范围内将散居的林盘聚落变为集居的新型社区，不仅要改变村庄内建设用地和耕地布局，部分土地的用途也将发生改变，同时还将改变农业生产的耕作半径。为了达土地适度规模经营、农业产业化目标，项目实施后要进行规模化的土地承包经营权流转。这意味着要在项目实施过程中和项目实施之前在全村范围内进行农地权属调整和耕地与建设用地之间的用途转换。
要在全村范围内进行土地调整必将涉及到村集体、农户、村民小组等多方利益主体的土地权属关系。村庄范围的土地权属关系向来是有历史延续性的，每一次土地调整都涉及到既往的土地权属状况。因此，要能够顺利的进行土地调整，还要处理好既往的土地权属问题。项目实施之后要实现规模化的土地承包经营权流转，这必须以村庄产业结构和农户家庭的经济生产结构为条件。如何在遵循相关法律和政策的前提下，又合乎村规民约和农户的家庭经济生产结构的基础上进行土地调整成为村级组织在项目实施过程中的主要工作，这也是城乡建设用地增减挂钩项目能够在村庄层面上成功实施的关键。下面我们来看与项目有关的土地调整、土地权属关系状况和土地流转，以村级组织在项目实施过程中行使农地调控权的必要性。
1.项目实施之前的土地调整和土地权属不清。
分田到户之后，ZQ
村的土地调整主要为四种情况：一是村民小组内常规性的土地小调整；二是为了耕地连片和耕做方便，农户之间进行的土地调换；三是村民因新建住宅需要耕转建过程中发生的土地调整。以上三个方面的土地调整，都不同程度上造成了土地权属不清，为项目实施之后的确权确地和土地重新分配设置了障碍。第四种情况是因公益事业需要而进行的村民小组之间乃至全村范围内的土地调整，这种土地调整体现了村级组织行使农地调整对增加村庄公益的好处。
分田到户后，ZQ
村每个村民小组坚持定期进行小组内根据农户人口增减而进行的土地小调整。这也是村民小组长的主要职责之一。国家政策土地二轮承包之后原则上不能进行土地小调整，但在ZQ
村，小组内部的土地调整作为一种地方性的规范一直坚持了下来。这种做法一方面体现了以分得土地为标志的村庄成员权取得，另一方面体现了土地均分的公平原则。村民小组内部土地调整的具体做法是，婚入人口和新生儿先按时间先进行排队，等有人口减少时，可按照排队顺序分得土地。调整的周期为1
年、3
年或5
年，大多数村民小组都是3
年一次调整。在这个过程中形成的一些“人情田”[
③]
和“荫田”[
④]
，造成了小组内人均耕地占有不平衡和在册登记面积与实际占有面积不符。
因村民新建、扩建住宅需要耕转建，这个过程中也会发生土地调整。一般来说，批准宅基地要占用耕地，国家制定了相应的批复程序。但是，因国土管理不到位等各种原因，一些村民直接在宅院相邻的自留地上新建、扩建房屋，未履行宅基地批复的有关程序，造成了在册登记宅基地面积与实际占有宅基地面积不相符的现实，或者一些土地在册登记是耕地，而现实中却是建设用地。因持续的新增宅基地需求，能够耕转建的土地有限或者位置不合适，农户之间先进行耕地置换，需要建房的农户在合适的地方建房，这个过程中往往发生不等面积的土地调换。从而造成了土地性质难以界定和在册登记面积与实际占有面积不相符的情况。分田到户时，基于公平原则，同一小组内农户分得的耕地因等级差别散布在多个地块上，形成“插花田”。为了耕作方便，形成耕地连片，农户之间自发的进行承包地置换，这其中也有可能是不对等面积置换，这也造成了在册登记的耕地面积与实际耕种的面积不相符。
川西林盘聚落形态中的宅基地和耕地接壤现实，不仅造成了宅基地和耕地性质难以界定，也造成了土地的权属不清。散居村庄的地理特性决定了很难界定一些土地的所有权归属。大多数川西林盘（院子）都居住着一个以上的农户，每家院子围墙之外的道路属于共居一个院子的多个农户或部分农户所有，如果不进行确权确地或者土地调整，就没有必要清楚的界定所有权归属，也不会产生纠纷。城乡建设用地增减挂钩项目实施之前，村民的宅基地面积大小不一，大的有2
亩多，小的在一亩之内。形成这种状况主要基于两方面的原因：一是解放之前有些农户的宅基地面积就比较大，代代相传，造成了较大的宅基地面积，二是如上所述，因人民公社时期的自留地基本上都与农户住宅院落紧邻，有些自留地被辟为坟地，因为房屋翻建院舍改造，未经村委会的批准将自留地和承包地变为建设用地的现象也多有发生，这不仅造成了宅基地面积较大，同时也造成了土地性质难以界定。
因村公共事业而进行全村范围内的土地调整，实施主体是村级组织，体现了村级组织进行一定范围内土地调整是有利于村庄公益的。取消农业税前几年，税费收取越来越困难，为了较为顺利的完成税费收缴任务，ZQ
村两委考虑从每个人的承包田中抽出3
分地流转给村集体，由村集体经营或者流转给种田大户经营，用所得的租金来缴纳税费。经过一番宣传和动员，只有两个村民组实现了土地集中。虽然只流转了两个村民组的部分土地，ZQ
村两委从中看到了土地集中的好处。即在村集体和村民小组皆无机动耕地的情况下，村集体掌握一部分耕地，为全村范围内进行土地调整和农业产业结构调整提供了可能。这不仅为城乡建设用地增减挂钩项目完成之后ZQ
村进行全村的耕地集中流转积累了经验，也为项目的顺利进行提供了条件。这两个村民组调整出来的土地，在项目实施过程中作为新居民小区的建设用地，土地租金由项目的出资单位经村委会付给农户。
按照相关政策要求，城乡建设用地增减挂钩项目的实施，必须在明晰土地所有权的基础上进行大范围的土地调整，上述土地权属不清、占有不平衡和土地性质难以界定的现实，给项目实施过程中的土地确权或者调整分配留下了隐患。值得注意的是这样的土地调整主要是在小范围内或者农户个体之间的土地调整，而村级组织主导的全村范围的土地调整是有利于村庄公益的。
2.项目实施前后的土地流转
ZQ村虽然是成都市的远郊农村，但在项目实施之前，村域内就有多家小企业，提供了一些非农收入机会。ZQ
村地理位置上属于成都市“上风上水”，基于环境保护的考虑，不适宜规划工业区，着力打造现代农业产业园是ZQ
村实现特色农业产业集中的举措之一。一方面是发展现代农业，实现适度规模经营的政策导向，一方面是乡村工业的发展提供的非农就业空间，两者共同促成了农户将相当一部分土地流转给从事花卉、苗木、蔬菜等经济作物种植的业主。据统计，项目实施之前，ZQ
村有60%
的耕地由农户自主经营，40%
耕地流转经营。[
⑤]
ZQ村的耕地流转主要有两种形式。一种是农户直接和业主签订流转合同，一种是村民小组长作为中介人签订流转合同。为了租得连片土地并减少交易成本，业主一般会通过村民小组长牵线搭桥，动员和组织本村民小组的内的农户将连片的土地集中流转。流转合同盖有村民小组长的公章，村民小组长就成为集体经济组织的代表，有准“法人”的资格。项目实施之前，大部分流转的土地是以村民小组长为中介的。其中的原因在于：大部分业主都想租得50
亩左右甚至更大面积的耕地，且希望有较长的租赁期限，有村民小组长做中介，可以降低谈判成本和土地承包经营权流转的交易费用，村外业主不仅容易租赁到连片的大面积土地，且提供了组织担保。
3.项目实施之后的土地调整
参与项目的农户入住新小区之后，到了最为关键的土地调整环节。[
⑥]
主要涉及到两个方面的土地调整，一是拆旧区复垦宅基的分配问题，二是耕地的调整问题。这两个方面都涉及到既往的土地权属关系和土地经营占有状况。
如上所述，项目实施之前存在着诸多土地占有不平衡如果按照原有的宅基地占有面积将复垦后的宅基地分配给原农户，虽然遵守了项目实施之前的承诺，但也意味着失去了恢复宅基地占有平衡的机会，这显然有悖于村庄社会的公平情理。拆旧区院场的土地本来就存在着因各种原因而造成的权属不清问题，如果按照原来承诺分配给原农户，必然引发多种矛盾，同时也会造成更多的“插花田”，不利于规模经营，违背项目实施的初衷。[
⑦]
村民搬迁进新小区之后，原来比较适宜的耕作半径格局被打破，如果仍然坚持原有的承包地分配格局，势必引发一些住进小区后耕作半径拉长的村民组的不满。基于以上各种原因，由ZQ
村两委提议，经村民议事会讨论通过，复垦的新增耕地和原有的承包地总和面积按照全村所有人口平均分配。具体措施如下：
1、
进入新型社区的村民统一对社区房屋进行确权，对原有旧房屋按拆迁协议自行拆除。
2、
对原已搬入中心村居住的农户，对其现有房屋进行确权。
3、
全村所有宅基地等集体建设用地由村集体进行使用权属调整，村民按户籍登记享受均等的宅基地使用权，其余集体建设用地由村统一经营，收益进行统一分配。
4、
承包地、自留地本着依法、有偿、自愿的原则，集中到ZQ
村农业股份合作社统一经营管理，按照保底分红方式进行效益分配。
如此以来，即避免了诸多矛盾和纠纷，又符合ZQ
村发展集体经济实现土地规模经营的初衷。因为工资性收入和农业收入的比较收益差距，以上决议符合大部分农户家庭经济生产结构的变化趋势，同时也适应了集中居住之后农业生产耕作半径拉长农户不易从事农田劳作的现实困境。
按照成都市进一步落实土地二轮承包政策的要求，在确权确地时要同时贯彻“生不添、死不减”的政策。ZQ
村以2010
年4
月20
日为限，确定了享有土地承包权的人口，每人确权耕地1.0374
亩。人均的这些土地全部流转给ZQ
村农业股份合作社，按照每人每月100
元的标准给予流转费，视每年土农业股份合作社的收益情况，享受年底分红。为了鼓励村民将承包地流转给村集体，ZQ
村将土地流转与一些集体福利相挂钩。凡是将土地流转给村集体的农户，可以享受村集体给村民提供的农村新型合作医疗补贴，家里的老年人可以享受每季度100
元村庄集体福利。
完成拆旧区的土地整理之后，按照政策规定ZQ
村对耕地实行了“网格化”确权。村民入住小区之后，实现了生活区和生产区的分离，从事农田作业的耕作半径拉长了，村民继续耕作原来的承包地面临诸多不便。来回农田和住所的时间问题，田间日常管理和安全看护问题，加之别墅和公寓楼式新住宅没有堆放农业生产工具的空间。依照公平原则和当地政府相关政策规定实施过项目的村庄进行确权确地时必须进行网格化确权。因耕地远近不同，肥瘦差异，为了做到公平，每家确权的承包地被分散在全村所有的耕地上。确权之后，以居住区为中心，东西南北都可能有承包田，土地更加细碎化，进一步造成了耕作困难。这种为了体现公平的“网格化”确权方式所带来的每家承包地分散的事实，也是大部分村民参与耕地集中流转的原因之一。
ZQ村在推行土地集体流转过程中并没有一刀切，充分尊重了《农村土地承包经营权流转管理办法》规定的农民自愿原则，允许一些希望继续从事农业生产的农户不流转土地。如此，便出现了一些有意思的现象，一些想种田的村民将自家承包地流转给村集体之后，又从村集体返租土地从事农业生产，这样即能够实现继续种田的愿望，又可以享受村集体福利。据不完全统计，目前ZQ
村仍然没有将土地流转给村集体的农户有20
多户，耕种土地面积不到100
亩。因大部分土地都实现了集中连片，这些仍然耕种土地农户，并不是在自己确权的土地上从事农业生产，而是从未租赁出去的耕地边缘调整耕地。
四、城乡建设用地增减挂钩项目实施的政治社会效益
在国家无法绕过村级组织为村庄提供公共品，农地调控权已经成为村级组织汲取财力、扮演农村公共权威、组织公共物品和公共服务的基础和条件。[4]ZQ
村城乡建设用地增减挂钩项目的成功实施，充分说明了村级组织有效行使农地权可以整合村内资源，实现村庄动员，壮大集体经济实力，并进而增加集体福利，增强村级组织的治理能力，产生了积极地政治社会效应。
ZQ村项目实施后，村民住进了高标准的城市化居住小区，水、电、气、光纤、道路、绿化、污水、教育、医疗、文化体育、公共服务、超市、通讯等设施配套完善，村民的生活条件大幅度提升。ZQ
村成为省、市、县新农建设示范村，村庄经济社会发展迈上了新台阶。按照“村、企、农”三合一的新农村发展模式，ZQ
村两委积极引导农民以确权后的土地承包经营权入股、村集体企业注入资金的方式，组建农业股份合作社，通过农业股份合作社将成片的耕地进行流转，成功流转土地1100
余亩，实现了农用地的有效规模流转。在土地规模流转的基础上，依托川菜产业化园区统一规划打造现代农业产业园，新引进3
家企业，可吸纳农村劳动力460
人。ZQ
村城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中，农田基础设施建设也得到了极大改善，吸引了更多的从事经济作物种植的业主在ZQ
村租赁耕地。土地租赁市场的扩大和非农就业机会的增多相叠加，推动了耕地的规模化流转，农户愿意将承包地集中流转到农业股份合作社，村民议事会能够通过相关决议正是以此为基础的。
农业股份合作社的成立为壮大集体经济实力奠定了基础。农业股份合作社实质上是村级组织管理下的经济实体。农户将承包地流转到农业股份合作社实质上是交由村级组织管理。村级组织集约了大量土地，可以将之作为“资本”入股参与一些项目投资，继续壮大集体经济实力。集体经济实力壮大了，村民的整体福利将会继续提高。之所以可以这样预期，是因为农户将承包地集中流转给村集体经营，土地的所有权关系虽然没有改变，但却从根本上改变了村民和村级组织的政治关系。
农户以承包地入股的形式，通过保底流转费加分红的形式享受流转承包经营权的收益，与土地集体所有制为基础、统分结合的双层经营体制并不背离。通过土地流转，土地的农户个体经营实质上变成了村级组织集体经营，同时村集体也肩负了更多的责任。农业股份合作社的成立坐实了土地集体所有权主体。以土地流转所改变的土地经营关系为契机，村级组织和村民之间的权利义务关系更加紧密，集体经济的壮大和村庄的整体发展与村民的切身利益息息相关，村民自治的有效运行具备了现实基础。
具体来说，以农业股份合作社为纽带，农户通过土地股份合作而具有了更多的共同利益，村庄的社会整合得到了进一步强化，这对于村庄的社会分化是一种反动；从干群关系角度来看，村民有理由加强对村干部的监督，约束村干部的行为，有助于扭转村干部的行政化和官僚化趋势；村级组织应更多地向下负责，这为村级组织提升其治理能力、为村民提供更多的公共服务提供了现实动力；同样是以农业股份合作社为纽带，村民的利益与村庄的发展紧密的联系在一起，这有利于调动村民参与、关心村庄公共事物的积极性，为村民自治制度的良好运行奠定政治参与基础。
五、村级组织农地调控权的合法性基础
城乡建设用地增减挂钩项目的顺利实施以及实施之后村庄整体面貌、基础设施的极大改善，村级治理新格局的形成，是在村级组织对农地的有效调控下得以实现的。ZQ
村实施城乡建设用地增减挂钩项目的实质是，村级组织发挥其强有力动员和组织能力，在村庄范围内的土地调整，节约出一部分建设用地，换取村庄建设的资金。ZQ
村城乡建设用地增减挂钩项目的实施，虽然不是村级组织运用农地调控权直接为村庄提供公共品，但是村级组织的农地调控权起到了关键性的杠杆作用。
在村庄层面，城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中的土地调整包括耕地和建设用地的用途转换、土地确权和重新分配以及耕地流转等问题，涉及到农户之间、农户与村民小组和农户与村级集体经济组织等多个利益主体之间的关系。上述任何一个环节处理不好，任何一种关系协调不好，项目都难以顺利进行。从ZQ
村项目实施过程中的实践来看，村级组织在遵循有关法律、政策的基础上，依照村庄社会的情理――土地均分的公平原则，并引入民主决策机制顺利地进行了土地调整，这四个方面共同成为村级组织农地调控权的合法性基础。
首先，村级组织行使农地调控权有相关制度和法律依据。2012
年新修订的《中华人民共和国村委会组织法》第八条仍然规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。” 村级组织具有对本村社拥有的集体土地的管理权，这其中自然包括了对农地流转的管理和组织的职能――村级组织的农地调控权。ZQ
村项目的实施过程中的农地调控权实践，正是这项法律规定的具体体现。
其次，地方政策赋予村级组织土地调控权合理性支持。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《农村土地承包经营权流转管理办法》公布之后，国家政策越来越强调农地的稳定，村级组织的农地调控权施加越来越多的限制，但是，成都市作为城乡统筹实验区和城乡建设用地增减挂钩的试点地区，突破现有的土地制度框架，探索土地制度改革是基本的政策导向。在实践中，只要不违背国家法律大原则，有利于矛盾和纠纷的解决，作为项目主管方的地方政府都会支持村级组织的作法。《成都市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第17
条规定：“项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。”这为ZQ
村在城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中村级组织进行农地调控提供自由裁量的空间。比如，ZQ
村在项目主体完成之后，确权确地过程中进行复垦宅基地和承包地均分，显然没有遵守先确权确地再实施项目的政策规定，在实践中这一做法维持了大公平，避免了矛盾和纠纷。再比如，农户将土地流转给村集体推动土地的适度规模经营，是成都市通过城乡建设用地增减项目实现城乡统筹的目标之一，而且也符合地方政府的产业战略规划。
再次，土地均分和村庄成员权的地方性规范是村级组织进行农地调整的情理基础。土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。[5]
只要是村庄合法成员，就理应平等的分享一份集体土地，反之，能够分得一份土地是成为村集体的合法成员的标志。在某种意义上，这不仅仅是拥有土地这种生产资料而享有的生存保障权利。更为重要的是，在农民家庭经济生产结构中农业收入比例日益下降的今天，这已经成为维持村庄成员心理衡平感觉的地方性规范。遵守这种地方性规范，有利于村庄公益的达成和村庄秩序的维持。村级组织运用农地调控权，无论是村民小组内部的土地小调整传统，还是城乡建设用地项目实施之后的土地和宅基地全村范围内再分配，都是建立在土地均分情理基础之上的。
最后，民主决策机制的引入为村级组织实施农地调控权提供了民意基础。村级组织运用少数服从多数的“朴素民主”规则实现农地调控，符合充分发挥农民集体和农户的主体作用，充分尊重农民意愿的项目实施机制。作为城乡统筹的一项重要配套政策，自2008
年开始，成都市为每个行政村提供20
至30
万元的公共服务建设经费，这些经费只能用于村庄基础设施和公共服务建设，并由村民议事会决定讨论决定具体用途。这一举措不仅极大地提高了村民对村庄公共事业的关心，同时也成为村庄公共事务的议事机构。ZQ
村在项目执行过程中涉及村民切身利益的事项包括土地调整都要经过村民议事会商议决策，并形成了一种共识：凡是村民议事会决定的事情，就具有了合法性，必须执行。以村民议事会为代表的民主议事形式的引入为ZQ
村项目的顺利开展，为土地权属调整提供了程序民主的机制保障。
以上分析表明，村级组织的可以有效的行使农地调控权，不仅与国家的法律制度规定有关，而且与地方性的政策导向也有关，更与具体村庄中土地调整的动力机制有关。在村庄语境中，农地调控权的行使是村庄内外各种因素相互作用的政治决策过程，可以看作是村民自治制度的实践过程。这为我们深刻认识村级组织的农地调控权实践提供了启示。
六、结论
ZQ村城乡建设用地增减挂钩项目实施过程表明，村级组织行使农地调控权，有其充分的必要性和合法性基础。村级组织对农地的有效调整的过程之说以顺利有效，能够取得积极的政治社会效果，得益于引入村民议事会的民主决策机制，是村级组织有效行使其农地调控权的实践结果。这是农地双层经营体制所保持的集体所有权和村民自治中“多数决”朴素民主原则相联动的积极效应。农村集体土地所有制是村民自治的经济基础，村级组织行使土地调控权，是村级组织代表村集体行使农地集体所有权的实现过程，在村民自治制度框架下构成了当前乡村治理的重要制度基础。在村民自治制度的框架下，以当前的农村基本经营制度为基础，村级组织的农地调控权作为村庄治权的有机构成部分，是村庄公共品供给的有力杠杆。
注释：
[①]
依照惯例，本文涉及到成都市以下的地名均做了技术处理。
[②]
相关数据来自：《四川省成都市P
县PT
城区城镇建设用地增加与TC
镇ZQ
村农村建设用地减少相挂钩试点项目区实施规划》。
[③]
所谓“人情田”是指，在村民小组范围内的土地 “小调整”中，因人口的自然增加，退田者总是少于接田者，退田者能够退田已属不易，其退出的田一般都是“下湿田”等等级较差的田。为了平衡接田者的权益，村民小组长给接田者多分田；或者，村民小组长跟某个接田者关系较好，会将一些沟沟坎坎等差田缩小在册登记面积调整给接田者或默许其多占。
[④]
住宅院落中是树木和竹林是川西林盘的重要组成部分，分布在院落周围的承包地，有可能成为“荫田”――因周围有高大树木而光照受到影响的耕地。考虑到“荫田”的情况，分田到户时农户分得的实际面积可能比应得的面积多。
[⑤]
数据来源：《P
县TC
镇ZQ
村中心村建设项目建议书》。
[⑥]
按照成都市政府有关政策规定，城乡建设用地项目实施之前，就必须进行确权确地（针对农户的宅基地和承包地）工作，因为ZQ
项目的试点性质以及ZQ
村项目实施较早，相关政策落实较晚，ZQ
村项目实施前并没有进行确权确地。ZQ
村两委在项目动员时只是承诺项目实施后，会按照原来的土地占有状况调整土地，如下文所述，这项承诺并未兑现。
[⑦] ZQ
村两委为了遵守之前的复垦后宅基地归原所有者所有的承诺，也试图让一些村民组按照承诺分配复垦后的宅基地，但没有一个村民组能够分配下去，而且引发了接二连三的矛盾和纠纷。
参考文献：
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，《农村经济》2011
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）：36-40.
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毛丹、王萍：村级组织的农地调控权[J]
，《社会学研究》2004
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来源：贵州社会科学