杨乙丹：组织结构演进、利益分化与传统国家农贷的目标偏离

【关键词】 国家农贷 组织结构 寻租 目标偏离

Evolution of Organizational Structure ，Interest Differentiation and Target Deviation of State Agricultural Loan

in Traditional China

YANG Yi-dan[ ① ]

（Department of Public Administration, Henan Polytechnic University, Jiaozuo 454000 ）

Abstract: Loaning to poor farmers at a lower interest rate and promoting and maintaining Peasant Economy are the basic objectives of state agricultural loan in traditional China . In the system of traditional state agricultural loan, local government was playing a more and more important role. However, due to inadequate supervision of the state, the rent-seeking behavior of local officials was serious in charge of state agricultural loan issuance process. By examining the evolution of the organizational structure of the state agricultural loan, the paper analysis the triple interest structure of the feudal state, local governments and borrowing farmers. Furthermore, it’s also pointed out the intrinsic relationship between local officials’ rent-seeking and target deviation of state agricultural loan in traditional China.

Keywords: state agricultural loan; organization structure; rent-seeking; target deviation

自西周出现了专门管理国家信用的机构――“泉库”，并经营国家农业信贷以来，国家农贷制度就已经深深镶嵌在我国社会经济生活之中。与商业性农贷和农户互助性借贷不同，传统农业社会的国家农贷具有明确的核心目标和意图：（1 ）放贷对象是处于维生边缘的贫困小农；（2 ）放贷的目的是推动小农经济的延续和发展，解决贫困农户家庭的维生性消费；（3 ）保持一个相对较低的信贷利率。为了实现这些目标和意图，需要借助一个相对稳态的组织体系。而在封建官僚体制日益完备的背景下，国家农贷组织结构的一个总的演进趋势是由“国家―农户”的二元形态转变为“国家―地方―农户”的三元形态，并且，地方政府的作用日益强化。然而，在传统国家农贷组织结构演进的过程中，地方政府的利益目标并不必然与国家的利益目标相一致，国家农贷的运营也不一定与封建中央政府的目标相吻合。本文在勾勒和揭示传统国家农贷组织结构演进的基础上，分析了在国家农贷体系中封建国家、地方政府和借贷农户之间的利益消长，并着重探索了传统国家农贷目标背离的内在机理，对传统国家农贷的二元化利率、“要么是强制均摊，要么是最不需要钱的人最能贷到钱”的悖论 [② ] 做出了客观的回应。

一 、传统国家农贷组织结构的演进

国家农贷是指以国家信用为基础，以推动农业生产的持续稳定发展、解决贫困农户家庭的生产和生活为目的，由国家负责发放的信贷。在本质上，国家农贷体现的是国家与借贷农户的“债权―债务”关系。在国家农贷制度初创时期，这种关系得到了直接的体现。但随着封建官僚体制的发展和完善，地方政府逐渐成为传统国家农贷体系中不可或缺的参与主体，国家农贷的组织结构由二元的“国家―借贷农户”转变为三元的“国家―地方―借贷农户”。

（一）国家主导与地方政府的有限被动参与

国家农贷最早产生在西周时期，据西周治国理念的重要典籍《逸周书》在总结文王的文治武功时称，当时国家有“五大”政策：“一大知率谋，我大武剑勇，三大工赋事，四大商行贿，五大农假贷”。 [③] 而周武王灭商之后，也曾“分财弃责（债），以振穷困”。 [④] 并且，这一时期还出现了 专门管理国家信用的机构“泉库”，其管理的国家信用分为“赊”和“贷”两部分：“凡赊者，祭祀无过旬日，丧纪无过三月。凡民之贷者，与其有司辨而授之，以国服为之息”。 [ ⑤ ] 其中，“贷”就是为推动农业生产而发放的国家信贷。 由此可见，西周时期已经实施了经常性的农贷政策。 但这一时期国家农贷的组织化程度非常有限，大多数情况下是在国家与借贷农户之间直接进行的，体现的是“国家―借贷农户”这种直接的信用关系。

秦汉时期，我国完成了“大一统”的统治格局，至上而下的行政官僚体制也逐步建立和完善。这种行政体制对国家农贷的组织结构产生了深远的影响，其结果就是形成了“国家主导，地方配合”的组织模式。其中，“国家主导”主要体现在以下几个方面：首先，农贷的发放命令直接出自于最高统治者。 在封建社会，最高统治者是国家的化身，其施政言行是整个国家意愿的表达。而在农贷的发放过程中，最高统治者的命令已经把这一行为国家化了。 例如，在西汉时期，汉文帝元年（前 179 年）三月，曾亲自下诏讨论如何组织赈贷；汉武帝元狩元年六月，亲自派遣博士大等六人巡行全国，“存问鳏寡废疾，无以自业者贷与之”； [ ⑥ ] 汉昭帝始元二年（前 86 年）三月，又亲自派使者“振贷贫民毋种食者”； [ ⑦ ] 汉宣帝本始四年（前 70 年）正月，“遣使者振贷困乏”。 [ ⑧ ] 到东汉时期，这一状况并没有较大改变，如和帝永元六年（94 年）二月，派谒者分头廪贷三河、兖州、冀州和青州贫民； [⑨] 安帝永初二年（108 年），派光禄大夫樊准、吕仓分赴冀州、兖州，廪贷流民， [⑩] 等等。其次，最高统治者决定“债权―债务”关系的存灭。农贷作为一种信用关系，体现了债权人和债务人的“债权―债务”关系。一般而言，在这个关系中， 只要债权人不放弃其权利，这种 关系是不能解除的。自秦至南北朝，这种关系的解除，全是由最高统治者决定。例如，西汉建始三年（前30 年）三月、河平四年（前25 年）正月、鸿嘉元年（前20 年）二月、鸿嘉四年（前17 年）正月，以及永始二年（前15 年）二月，汉成帝多次下诏要求免除赈贷之债。 [11] 因此，从“债权―债务”关系的存灭来看，既然是最高统治者来决定是否“免除赈贷之债”，其债权当然是属于国家。第三，农贷资料主要来自于国家。在传统农业社会，粮食、土地等实物是国家农贷的主要内容。一方面，在两汉时期，土地假贷较为普遍，是农贷的一个重要内容，而当时假贷的土地属于少府掌管的国有土地。另一方面，当时已经在全国建造了许多由国家直接掌管的国有粮仓，如长安的太仓、 甘泉的甘泉仓、华县的华仓、左缴附近的细柳仓和嘉仓等。此外，郡、县两级另有常设之仓，这些粮仓“由政府经营运作，控制权也掌握在封建国家手中”。 [12] 并且，粮仓“藏粟甚多”， [13] 为国家发放粮食赈贷提供了较为充足的粮源。

基于上述我们不难看出，西周至南北朝时期，国家农贷一直由国家主导，地方政府在农贷的组织中仅起到了被动的配合作用。这种配合作用体现在：一方面，配合国家有关机构发放农贷，帮助收回百姓所欠国家的债务，如秦朝的《金布律》曾规定：“有责( 债) 于公及赀、赎者居它县，辄移居县责之”。也就是说，当国家与百姓之间存在债务关系时，如果债务人是百姓，不论他迁徙到哪里，政府都可以找到他还债。 [14] 另一方面，在国家农贷物资不能及时有效的运往受灾地时，地方政府在最高统治者授权下有责任组织放贷，如元狩三年（前120 年），华山以东地区遭受大水灾，汉武帝派使者督促各郡国散发地方粮仓中的粮食进行赈贷。但客观地说，这一时期的农贷主要是由国家直接组织的，地方政府仅仅是被动地配合，并没有发放农贷的决定权和免除债务的权力。

（二）国家组织与地方的主动参与

到隋唐时期，地方力量在组织国家农贷中的作用日渐凸显，从而使传统国家农贷的组织结构由秦汉时期的 “国家主导、地方被动配合”逐渐演变为“国家组织、地方主动参与”。而这一转型的显著标志就是义仓制度的完善和地方义仓体制的建立。

与前一时期相比，国家在农贷制度中的主导作用有所弱化。首先，出自国家的农贷资料有所减少。以粮食为例，唐高宗永徽二年（ 651 年）曾对“遭虫水处有贫乏者，得以正、义仓赈贷”； [15] 元和九年（ 814 年），出太仓粟 70 万石，开六场出粜，并赈贷外县百姓。其中，正仓和太仓是国家粮仓，这些赈贷是由国家直接完成的。但在有唐一代，类似的记载寥寥无几。即使到了南宋时期，这种状况也没有得到改变，特别是在宋光宗之后，有关国家赈贷的记载基本消失，只有赈济和平粜。 [16] 其次，国家免除农贷债务的幅度降低。在唐宋时期，国家免除农贷债务的史料甚为少见。而北宋时期实行的青苗法和常平法非但无助于减轻农户的债务，反而为官营高利贷的进一步发展开了先例。 这种状况一方面体现了地方力量日益渗透到国家农贷体制中，另一方面也体现出了国家在农贷制度中的债权人地位的日渐式微。

国家在农贷制度中的地位有所弱化的同时，地方的作用却逐渐加强，由原来被动地配合国家转变为较为主动的参与。其一，地方粮仓成为农贷的重要基地，地方政府和官员的管理权限扩大。隋开皇五年 (585 年 ) ，正式创设义仓，其运行办法是：每年收获季节根据各地收获粮食的多寡，劝百姓拿出一定数量的粟或麦子交到里社仓储起来，“岁不登，则以赈民；或贷为种子，则至秋而偿”。 [17] 到唐太宗时期，各州县几乎都设立了义仓。因义仓基本上设置在地方，且地方官员直接负责仓米的贮藏和贷放，因此，地方政府在国家农贷体系中的职能逐渐强化。宋乾道八年（ 1172 年）户部侍郎杨 �明确指出：“今诸路州县岁收苗米六百余万石，其合收义仓米数不少，间有灾伤，支给不多。访闻诸州，军皆擅用”。 [18] 地方力量左右农贷由此可见一斑。其二，地方自行赈贷逐渐成为农贷的重要内容。秦汉时期，我们并没有发现有关地方自行发放农贷的史料，体现了当时地方政府在组织农贷中的主动性、积极性和独立性受到明显限制。但到了唐宋时期，地方自主发放赈贷的行为逐渐增多。如 宋景�时，赵尚宽任唐州知州，为恢复农业生产，“贷民官钱买耕牛”。 [19] 再如宋宁宗时期，由于宋金战争，致使“残毁饥谨，继以疾疫”，为此，荆湖制置使李大性发放赈贷38 万余贯来帮助恢复农业生产。 [20] 其三，地方政府和官员在农贷中的作用不断强化。 一方面，地方官员主动为赈贷出谋划策，如宋景�和庆历时期，集贤校理王琪曾两次提出复设义仓，并提出具体的实施办法；另一方面，地方官员行使农贷的权限扩大，如宋乾德三年（ 965 年）曾规定，对于义仓存粮的放贷，“由州长吏计口贷给，然后奏闻”。 [21] 此外，招抚流民也成为地方官员的重要责任，如淳化二年（ 989 年）正月，诏陕西诸州长吏设法招抚流民，对复业者计口贷粮。 [22] 而在秦汉时期，类似的记载却很难见到。其四，赈贷物资多出自地方。到唐宋时期，国家发放的农贷出自于地方的份额越来越多，这也是该时期国家农贷组织结构转型的重要表现。如后梁开平四年（ 910 年），滑、宋等州“水涝败伤”，太祖下诏“令本州分等级赈贷，所在长吏监临周给”； [23] 绍兴二十九年（ 1159 年）闰六月，宋高宗“ 命江、湖、浙西五漕司增价籴米二百二十万石赴沿江十郡，自荆至常州，以备振贷” [24] 。

尽管这一时期国家在农贷制度中的主导作用有所削弱，但国家在农贷中的组织和协调作用仍然不可或缺，地方力量远未在农贷制度中起主导作用。因为农贷的发放仍主要由最高统治者发起，地方主动发放农贷的频次远比国家少得多。并且，尽管免除农户借贷债务的规模比前一时期降低，但在大多数时候，决定这种“债权―债务”关系存废的仍是最高统治者。此外，地方政府和官员在农贷的组织和发放中的行为和规则，仍是在国家规定下完成的，受国家意愿的约束。

（三）国家主导的短暂回归

现有资料表明，国家在农贷制度中的作用渐趋削弱、地方作用逐渐加强的趋势在唐宋之后并没有一直延续下去，因元代国家在农贷中的地位和作用有重新加强的迹象。主要表现在：其一，最高统治者仍多次下诏，要求免除农户欠官府的债务，如中统二年（ 1261 年）九月，元世祖下令免除真定路官民所借贫不能偿的官钱； [25] 至元四年（ 1267 年）七月、至元十年（ 1273 年）五月，两次下诏免除民间无力偿还官府的债务，等等。国家免除债务的行为，体现了国家对农贷的直接控制。其二，国家直接组织发放农贷的力度和频率进一步增强。如至元十五年（ 1278 年），元世祖下令“贷侍卫军屯田者钞二千锭市牛具”； [26] 至元十八年（ 1281 年）五月，对乏食者量加赈贷 [27] 。其三，国家组织地方政府和 鼓励民间对贫困农户发放赈贷。如大德十年（ 1306 年），辽阳、益都民饥，成宗要求地方政府实施有差别的赈贷；大德十一年（ 1307 年）七月，武宗下诏，鼓励富家以私粟对贫困农户进行赈贷，并授以适当的官职。 [28]

在国家主导农贷的组织和发放的同时，地方政府的主动参与仍有明显体现。如至元二年十二月，“ 江州诸县饥，总管王大中贷富人粟以赈贫民，而免富人杂徭以为息，约年丰还之，民不病饥”； [29] 至元十一年（ 1274 年），李德辉为安西王相时，为开垦土地，“假牛、种、田具，赋予民二千家屯田”。 [30] 此外，地方参与国家农贷还体现在部分农贷物资出自地方政府，如至元十六年（ 1279 年），为开垦涟、海州荒地，“官给禾种，自备牛具，所得子粒，官得十之四，民得十之六”。 [31] 这里，“官”显然是指地方政府。

基于上述，在元代，农贷的组织、发放基本上是在国家主导下完成的，但地方政府和官员也不是完全被动地配合国家，在很多时候，他们也主动地参与，是国家农贷的重要实施者。

（四）农贷的国家和地方共同完成

然而，元朝的农贷组织结构到明清时期有了很大的转变，突出体现在地方力量在国家农贷制度中的地位和作用更为凸显；并且，地方政府在组织和发放农贷中的独立性、自主性进一步增强，首先，地方官员在农贷中的主动性明显增强。在明太祖时期，户部曾明确规定，“凡遇岁饥，则先发仓廪以贷民，然后奏闻”， [32] 这种“先贷后奏”政策的确立，一方面可以省去繁琐的奏报环节，提高赈贷的效率，另一方面也有助于提高地方官员赈贷的主动性和积极性。在这种政策的激励下，到永乐年间，每当发生灾荒时地方政府“往往先发粟赈贷”，然后才会上报。 [33] 其次，地方官员主动“劝贷”，要求富民参加赈贷。“劝贷”政策在元朝已经实行，但当时基本上是由国家动员，并未见地方官员主动“劝贷”的记载。明清时期也多次实行“劝贷”，但这一时期的“劝贷”主体已不仅限于国家，地方官员也主动参与其中。如景泰五年（ 1454 年），杭州等府荒歉，浙江按察副使罗 �奏请“劝民出谷”。 [34] 第三，地方官员纷纷为国家赈贷出谋划策，积极推动荒政的实施。如嘉靖八年（1529 年），广东按察使司佥事林希元写出《荒政丛言疏》，把农户分为极富、次富、稍富、稍贫、次贫和极贫六等，要求国家在实行荒政时区别对待，明世宗曾下诏依此策实行荒政；正德十四年（1519 年），崇仁县知县祝鳌申提出，在凶荒时将预备仓谷加倍借给贫民，收成日减半还官； [35] 乾隆十年（1739 年），陕西巡抚陈宏谋对陕西常平仓的弊病提出评析，要求每年提早出借，随到随给，只借给有可靠保人的力田之家，不借给无保人的“游手”。 [36] 这一时期，地方官员对赈贷的关注程度之高，为前代所不及。第四，地方官员自发创办赈贷组织，积极参与农贷发放，主要体现在济农仓的创建和持续运营，以及官督民办的社仓和义仓的重建。济农仓创办于明宣宗时期，当时，在工部侍郎周忱和苏州知府况钟、松江知府赵豫的共同努力下，苏州府的六个县以及松江、常州等地建立了多处济农仓，使“江南数大郡，小民不知凶荒，两税未尝逋负”。 [37] 到了清代，官督民办的社仓和义仓逐步在各地建立，仓储的粮食主要由地方官劝谕官绅士民捐输而来。因此，由地方主持创办的济农仓、社仓和义仓，是当时实施荒政的重要基础，同时也是农贷的重要来源。

当然，明清时期的农贷并不是由地方一家独大，国家实施的农贷仍然占相当重要的地位。这一时期，不但最高统治者多次下诏免除农贷债务，而且还经常发出发放农贷的诏令，并直接组织国家粮仓和有关部门对农户进行放贷。因此，国家和地方共同完成是这一时期国家农贷的基本组织特征。

综上所述，在传统国家农贷的组织结构中，一个总的趋势是地方力量发挥了越来越重要的作用，并成为农贷组织结构中不可或缺的组成部分。传统 国家农贷的组织结构也由二元的“国家―借贷农户”转变为三元的“国家―地方―借贷农户” 。这种组织结构的变迁是国家农贷制度逻辑演进的结果，同时也孕育着推动农贷制度进一步变迁的内在动力。

二、传统国家农贷制度中的三重利益结构

理论上而言， “普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的“大一统”封建政治体制决定了地方政府只是国家的直接派出机构，地方官员与代表国家的帝王也只是一种“主奴”的隶属关系，而不是现代经济学意义上的平等的“委托―代理”关系。因此，地方政府组织和发放的农贷，仍体现了国家的利益和意志，是国家农贷的一部分。并且， 作为国家农贷的直接执行者，无论是国家粮仓、地方粮仓还是地方政府和官员，并没有自己独立的利益目标，它们对传统国家农贷的利益结构产生不了实质性的影响。一方面，在“大一统”的行政体制下，作为国家直接控制的机构，无论是管理实物信贷的国家粮仓，还是管理信贷的地方机构，都要与国家的利益保持高度的一致，它们没有、也不能有自己独立的利益目标。另一方面，与此类似，地方政府是封建国家机器的延伸和组成部分，在发放农贷中，只能与最高统治者的利益保持一致。

然而， 从国家农贷组织结构的演进过程我们看到，国家、借贷农户和地方政府是国家农贷的三个参与主体，并且，地方力量扮演了越来越重要的角色。事实上，三个参与主体都有着自己独立的利益目标，而地方力量的介入 使传统国家农贷制度的利益结构发生了变化，这一变化的路径就是由“国家―借贷农户”的二重利益结构转变到“国家―地方―借贷农户”的三重利益结构。

一般而言，作为传统国家农贷的需求主体，在供给主导型的制度框架下，借贷农户只能被动地接受既定的制度安排，他们决定不了借贷利率的高低、借贷的规模和范围以及还贷的方式等。在这种情况下，他们的利益目标只能是固定在以最低的借贷成本（主要是利息支出）得到最多的国家信贷支持。无论是在“国家―借贷农户”的二重组织结构下，还是在“国家―地方―借贷农户”的三重组织结构下，借贷农户的这一目标不会改变。

在新制度经济学看来，国家有两方面的目标：既要使统治者的租金最大化，又要降低交易成本以便使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。然而，在一般情况下，国家的这种双重目标是相互冲突的，其根源就在于有效率的产权制度的确立与统治者利益最大化之间存在冲突。 [38] 正是在这个意义上，制度经济学大师诺思发出了“没有国家办不成事，有了国家又会有很多麻烦”的叹息。 [39] 然而，这种分析是以西方民主国家为分析对象的，并不完全适合于分析中国的专制王朝。事实上，“在中国，国家相对于封建主义是先入为主的，它直接参与了封建主义的‘创造’”。 [40] 对于封建王朝来说，它的建立不是基于民主选举，而是通过战争等手段，这样，封建帝王与民众之间不是一种“委托―代理”的契约关系，相反，封建王权很大程度上体现的却是一种“子承父业”的家庭行为。王朝的覆灭不仅意味着当朝者权力的丧失，也意味着整个家族利益的颠覆。因此，在血缘关系和家族声誉至上的文化中，封建帝王的利益函数本身就是多元化的，这种多元化的利益追求主要包括三类：经济的、政治的和声誉的，三者之和构成了封建帝王的总体利益，而总体利益的最大化才是统治者努力的目标。另一方面，三种利益之间并不是孤立的，而是呈内在的相关关系，单独追求其中之一，即使这种利益达到最大化，也并不意味着统治者获取的总收益是最大的。

客观而言，国家农贷具有多重功能：（1 ）延续和扩大农业劳动力，维护传统国家统治的社会基础；（2 ）维持小农经济的简单再生产，保证农业剩余的持续产出；（3 ）对农村高利贷进行必要的打压；（4 ）熨平社会经济的波动；（5 ）扩大封建统治权力的合法化基础。而国家农贷的这些功能都与封建最高统治者的利益最大化是不谋而合的。一方面，国家农贷可以为统治者带来农业剩余等经济利益；另一方面，也可以带来持续的社会稳定。此外，国家在灾祸发生的时候发放赈贷，本身就是统治者“功德”的彰显，可以为统治者带来“意想不到”的声誉收益。因此，在国家农贷资源短缺的条件下，国家在组织和发放农贷时，其基本目标就是要把这些稀缺的农贷资源以最低的成本贷放给那些最需要的贫困农户。

在特殊的社会经济关系下， 地方官员的利益与国家利益有着多方面的一致性，这种一致性可以在“大河有水小河满，大河无水小河干”这句谚语中得以形象体现。此外，为了政治地位的提升，地方官员有与代表国家的最高统治者保持一致的内在激励。但是，这种情况并非绝对的，毕竟， 地方官员也有独立的利益目标，追求利益的最大化是他们不懈努力的归宿。在这种情况下，如果预期从国家那里得到的收益低于违约收益的时候，地方官员“忠实的奴仆”身份就会改变，这个时候，地方官员就会选择违约，从而转变成与国家相对立的分利者。事实上，这并不是一个毫无根据的推论，而是被一而再、再而三的事实所验证。

这样，在三重农贷组织结构中，三类参与主体各自有独立的利益目标。三重化的利益目标虽有一致性，但也存在着内在的冲突和矛盾。国家、地方官员和借贷农户三者在农贷制度中持续地进行着竞争与合作、违约与反违约、寻租与反寻租的博弈，从而构成了一幅绵延几千年的完整画卷。

三、利益一致与传统国家农贷的低息化

在传统农业社会， 国家和农户的关系是很微妙的。抛开“阶级对立”、“君臣关系”和“统治与被统治”等政治语境，在经济利益方面，二者既是一对争夺农业剩余的竞争者，同时也是一对维护农业剩余产出的合作者。而国家农贷所具有的多重功能符合国家和农户的共同利益。

为了进一步深入理解国家发放农贷的内在逻辑，以及国家农贷利率的划定，我们可以用简单的数理经济学方法进行推导。在“国家―借贷农户”的二重信用结构下，我们假设：

（ 1 ）国家发放农贷数量为 Q ；

（ 2 ）国家农贷利率为 i ；

（ 3 ）农户产出函数为 Y ＝ f （ x ）；

（ 4 ）国家农贷会给农户带来收益，这种收益与农贷利率负相关，与农贷规模正相关；

（ 5 ）国家发放农贷的利益目标是多元的，不仅追求利息收入，也追求政治和社会利益；

（ 6 ）国家农贷给国家带来利息收入的同时，也带来非经济收益（政权稳固、好的名誉等），这种非经济收益与农贷利率负相关，与农贷规模正相关；且非经济收益函数为 F （ x, i ）。

这样，当国家发放 Q 量的农贷时，农户的产出函数为 Y ＝ f （ Q ），扣除偿还农贷及利息支出，农户的净收益为：

I_H ＝ Y －（ 1 ＋ i ） Q ＝ f （ Q ）－（ 1 ＋ i ） Q （ 1 ）

此时，国家的净收益为：

I_S ＝ iQ ＋ F （ Q, i ）， （ 2 ）

通过这两个方程可以看出：（ 1 ）在农户产出和国家农贷数额一定的情况下，如果农贷利率较低，则农户的净收益较高；反之，如果农贷利率很高，农户的净收益就会很低，甚至可能是一个负值；（ 2 ）在放贷规模一定的情况下，国家提高农贷利率，会带来利息收入的增加，但由于借贷利率与非经济收入之间呈负相关，这样，非经济收入就会下降；（ 3 ）当农贷利率很高的时候，国家从发放的农贷中获取不了任何的非经济收入，甚至 I_S 可能是一个负值。

由此我们可以得出结论：首先，国家在发放农贷时，与农户有着极为密切的利益一致性，这种利益的一致性决定了国家不可能以很高的利率进行放贷；其次，在农村借贷资源普遍短缺和高利贷盛行的情况下，只要国家农贷的利率不高于市场借贷利率，农户会首先选择国家农贷，而不是从私人信贷市场进行借贷；第三，国家发放农贷不仅仅是追求利息收入，还会追求非经济收益，而国家农贷不仅为统治者带来经济收益，也会带来非经济收益。在这种情况下，即使国家农贷的利率为零甚至是无偿的赈济，只要 | F （ Q, i ） | > | iQ | ，国家发放农贷仍然是合算的，这个时候，国家仍会发放农贷。

正是基于这种内在的利益一致性，封建国家在经营农贷的过程中会做出以下努力：首先，建立国家农贷的监督和监察机制，保证国家农贷发放到特定的借贷人手中。 事实上，为了按照既定的目标实施农贷制度，国家一直以来都很注重对地方官员的监督。如在汉武帝时期，多次遣中郎、渴者、博士、大夫、谏官、御史、廷尉、垂相椽等分行按察, 一直到东汉末盛行不辍，并初步形成制度，下开唐宋诸使制度化之先河。而 巡行使的一项重要职能就是 监督检查地方官员的赈贷工作，严惩官吏匿报或虚报灾情、假冒赈济等。 [41] 到了明朝，开国帝王仍十分注重对农村灾害的赈贷，并对赈贷不力、匿灾不报的官吏从严治罪。 [42] 如洪武十年（1377 年）五月，“以户部主事赵乾往赈荆、蓟等处水灾不力，自去年十二月至今年五、六月之交方施赈济，致民多饥死，诛之。” [43] 永乐元年（1403 年）三月，“南阳府邓州官牛疫死者多，有司责民偿甚急，民至鬻男女以偿。事闻，命有司牛死者悉免偿，民所鬻男女偿牛者官赎还之，并治有司不奏而擅责民偿之罪。” [44] 其次，采取相对柔性的还贷措施，在借贷农户无力偿还时，发布减免政策。 前文已多次重申，最大化政治收益和农业剩余收入是国家发放农贷的目标所在。因此，通过发放农贷，如果预期的政治和经 济收益大于这种付出，即使不收取借贷利息甚至把国家农贷转化为无偿的赈济，国家也会在所不惜。由此我们不难理解，国家为什么经常对农贷采取免息和“勿收”措施。事实上，自国家农贷制度创建以来，这些措施就如影随从。例如，公元前636 年，晋文公为安定人民生活和促进经济发展，实行“弃责薄敛”政策，取消人民对晋国政府的债务。 [45] 明嘉靖六年（公元1529 年），仍“仿古人平籴常平之法，春间放赈贫民，秋成抵斗还官，不取其息”。 [46] 第三，保持较低的借贷利率。在通常情况下，为了维护正常的借贷关系，并确保农贷资金的可持续利用，国家会规定一个还贷利率，但这个利率一般较低，不会超过借贷农户的承受能力。《周礼》说，发放国家信贷 应“以国服为之息”，也就是以所从事产业的税率为还贷利率，这样，在“十税一”、“十五税一”的赋税水平下， 10 ％左右的年还贷利率显然不高。《汉书 ・ 王莽传》也记载说：“赊贷予民，收息月百三”，也就是年利息率为 36 ％，这个利率虽比“以国服为之息”高，但比一般的“倍息”还是低得多。到了清朝，《 大清律例 》规定 “月息不得过三分”，也就是年利率不能超过60 ％，但这个利率主要是针对私人借贷而言，国家农贷的利率显然不会高过与此。

表1 ：典型时期信贷的法定利率

注：（1 ）唐宋两朝的数字，参见黄向阳在《关于唐宋借贷利率的计算问题》一文中的讨论；（2 ）《大清律例》规定的“月息不得过三分”，这里得出的年利息率为60 ％，这个数字参考了黄向阳的计算方法。 [47]

表 1 列举了典型时期国家规定的信贷法定利率（包括国家承认的私人借贷利率），与上述利率相比， 10% ― 36% 的国家农贷利率还是很低的。总之，国家在安排农贷时，一般不会索取较高的借贷利率；相反，在其他收益较高的时候，国家会以零利率甚至是负利率发放农贷，前者表现为国家经常发放无息的农贷或者免除利息，后者表现为国家经常把农贷转化为无偿的赈济。 [48]

四、地方官员的寻租与国家农贷的目标偏离

如前所述，在三重利益结构下，地方政府和官员的利益函数与最高统治者的利益函数会存在一定的差距，这个差距决定了地方官员在组织和发放农贷时有着强烈的“寻租”动机，进而使国家农贷背离了既定的目标。

（一）地方官员的贪墨、转贷与国家农贷收益的变动

由于在国家农贷中的地位和作用越来越重要，地方官员对稀缺的农贷资源的控制权越来越大，这为其寻租行为奠定了深厚的基础。一般而言，在农贷组织和发放过程中，地方官员的寻租方式有三种：（1 ）直接贪墨部分农贷资源；（2 ）把国家农贷资源转贷给其他经济主体；（3 ）私自提高国家农贷利率。事实上，地方官员的这些寻租行为一直在国家农贷的经营中屡见不鲜。有学者指出，官吏在荒政中的寻租方式多种多样：多开花户、压搁誊黄、短放克扣、勒索卖票、任意卖放等。 [49] 其中，“任意卖放”显然体现的是地方官员私自转贷国家赈贷资源，而“压搁誊黄”和“短放克扣”则体现着地方官员对国家赈贷资源的直接贪墨。

地方官员对国家农贷资源贪墨和转贷引发了国家农贷收益的的深刻变动，为揭示其变动机理，我们假设在“国家―地方―借贷农户”的三重信用结构下，国家农贷的规模、利率以及农户的产出函数和国家的利益函数与“国家―借贷农户”的二重信用结构下保持一致，当地方官员选择把农贷的一部分据为己有时，我们进一步假设：

（1 ）地方官员贪墨的农贷为Q₁ ；

（2 ）为防止农贷资源被贪墨，国家对寻租的地方官员主要实施政治惩罚，而每一单位的贪墨面临均等的r 量的政治惩罚。

这样，当国家发放Q 量的农贷时，由于地方 官员贪墨了 Q₁ ，则农户所能得到的国家农贷额为（ Q － Q₁ ），扣除借贷成本，农户的净收益为：

I² _H ＝Y －（1 ＋i ）（Q －Q₁ ）＝f （Q －Q₁ ）－（1 ＋i ）（Q －Q₁ ） （3 ）

此时，因国家对寻租官员实施的是政治惩罚，但这种政治惩罚内生于整个官僚体制中，事实上对国家不能带来任何的收益，因此，这个时候国家的净收益为：

I² _S ＝i （Q －Q₁ ）＋F ［（Q －Q₁ ），i ］ （4 ）

因地方官员贪墨了Q₁ 量的农贷，但也面临国家惩罚的风险，对于贪墨的地方官员来说，此时的净收益为：

I_L ＝Q₁ －r Q₁ ＝（1 －r ）Q₁ （5 ）

在这种情况下，对于农户来说，由于没有完全获得国家发放的农贷资源，因此，其净损失为［f （Q₁ ）－（1 ＋i ）Q₁ ］；对于国家而言，其净损失则为［iQ₁ ＋F （Q₁ , i ）］。显然，在存在地方官员贪墨的情况下，国家和农户的收益都不能达到最大化。同理，地方官员私自转贷国家农贷资源所引起的收益变动与此类似，这里不再赘述。

（二）放贷利率的提高与国家农贷的收益变动

在借贷资源短缺的情况下，对于直接掌握国家农贷资源的地方官员来说，私自提高农贷利率是其获取租金收入的重要手段，而官商勾结一直以来都是农贷利率被提高的重要途径。在实施赈贷时，很多官吏本身就是奸商，他们通过自己掌握的有利信息同商人勾结，抬高粮价，大做投机生意。 [50] 对于官商而言，“坐求善价，莫救贫人，致令闾里之间，翔贵转甚” [51] 本身就是其所要追求的结果。无怪乎唐德宗时陆贽疾呼：“有司竞为苟且，专事纤啬，岁稔则不时敛藏，艰食则抑使收籴。遂使豪家、贪吏，反操利权，贱取于人以俟公私之乏。” [52]

图1 揭示了在地方官员寻租情况下，国家农贷利率的变动情况。一般而言，在国家和农户直接的借贷关系下，国家会以较低的利息率（R₁ ）对农户进行放贷，放贷规模为OQ₀ ；但是，由于地方官员的“寻租”动机，他们会有意将国家农贷的利率从R₁ 提高到R₂ 。如果农户的借贷规模不变，则（R₁ R₂ ×OQ₀ ）量的利息支出就成为地方官员的租金。

图1 地方官员的寻租和国家农贷的利率变动