陈辉：免税后基层干部的困境与困惑

一
    笔者在衢州农村调查时，听到了乡镇干部的一些抱怨：
    不知道现在的百姓怎么了？以前都是下去收税，不交还要强行搬东西。现在呢？不仅不收，还要补，有时还要往他们家里送东西，可他们就是不领情。村里修个路或弄点儿什么工程，占了他的田，或者要挖他几棵橘树，按照标准赔钱给他，可他死活不答应。
    有个村子，曾因修高速公路“高价”征用土地。后来修村路时，个别村民竟然要求按照“高速公路”的标准来补偿他的土地和橘树。真是不讲理，不知现在的百姓怎么了？
    干部们说自己正在努力转变角色，以前是唱黑脸——要钱要粮要命（计划生育）；现在是唱红脸——送钱送粮送温暖。“我们现在是服务型干部！要修路、要土地平整，要园林改造……只是这个‘服务型干部’的帽子并不好戴。”
    乡镇干部说：合作医疗是好事，百姓交一点，国家贴一点，重点解决个别农户因病致贫的问题，虽然对百姓有好处，但这些钱并不好收。“有人去年报销受益了，你今年让他交，他说去年生病，今年就不会再生病了；有些人说：交了就生病，不交就不生病了。”
    村里修路占了农户的田，有的农户提出很高的补偿标准。有时没有办法只得绕开，结果路修得弯弯曲曲。在乡镇干部看来，老百姓不再是以前的“老百姓”，已经变得不好讲话，很难“摆平”，而乡镇干部一下子变得弱势了。
    二
    按照乡镇干部的理解，这种弱势源于“手段”的缺乏，主要是执行权的缺乏。
    “现在乡镇干部仿佛被捆住了手脚，对那些钉子户一点办法也没有。” “镇干部有执行权最有效率！”一个乡镇干部说。在他看来，对付那些不遵从的人，最好的办法就是有执行权，即可以直接制裁。拿上文的例子来说，村里浇水泥路，个别农户因为几棵橘树拒不合作，此时，干部就应该强制挖了并按标准赔偿。这虽然有点儿粗暴却非常有效率，为了村庄整体的利益，必要的时候要强硬一点，免得让钉子户“一条鱼惹了一锅腥”。
    “有些问题，是明摆着的事情，没有太多道理可讲，要强硬一点，就好办了。”“依法行政，说起来好听，却非常不实用。”
    以前的违章建筑，乡镇干部发现就可以责令拆除，如果不遵从，就可以叫些人拆除了事。现在情况大不一样了，只能“依法拆除”，但程序太复杂，至少要走以下几步：①下发责令拆除通知书；②拍照、笔录；③请示上级批示；④上级部门研究决定；⑤限期拆除通知书；⑥组织人员和机械拆除。
    镇政府负责此项工作的干部介绍：这套程序虽然合乎法治，但是在整治违章建筑过程中效果并不理想。因为即使你发现他正在违章建房，也不能像以前那样及时制止，只能层层上报，最后房子盖好了，就更加不好拆除了。“大多数违章建房都不能及时有效治理，拖延成为一种纵容。”更多的情况是，村庄里的一些人建房时打擦边球，侵占房前屋后的集体土地，干部不能及时制止，类似的事情在村庄里泛滥开来，最后“法不责众”，根本无法解决。
    更让乡镇干部头疼的是来自“信访治理”的压力。“我们基层干部最怕上访，现在百姓，一点点事情都要上访。” “有些上访问题，我们这一级根本处理不了，因为我们手里没有政策，没有权力，只能是安抚，做思想工作，很多时候是花钱消灾，替他们报销路费，给补助。”有些百姓知道了乡镇干部的弱点，动不动就拿上访“要挟”乡镇，逼着基层干部同他们妥协。
    三
    免税后，乡村干部的工作有了重大转变，由以前的利益提取，变为现在的利益供给。道路硬化、土地平整、园林改造以及低保等惠民政策在输入乡村时，面临着新的问题。
    首先，这些利益因素助长了村庄中的派性，削弱了村班子的战斗力。工程项目中伴有额外的收入，加剧了权力的竞争，尤其是村主任、村支书的关系不好处理，每一方都对利益更敏感，派性表现得更剧烈。
    其次，这些利益调动了农民获取额外收益的动机，增加了许多非暴力不合作的“钉子户”。低保、土地调整中的补偿等都是实实在在的利益，在土地平整、园林改造和修路的过程中，个别百姓拒不合作、漫天要价。“私利”被最大程度地调动起来，甚至可以凌驾于“公益”之上，“少数决定了多数”。
    再次，这些利益因素触动了农民的公平感和正义感，催生了新的社会不满情绪。低保户的确定、各项救济的发放、补贴的获取，这些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群众瞪大了眼睛关注这些利益的分配，尤其是更加关注村干部在工程发包过程中的账务问题，稍有不满，情绪容易蔓延，也容易在派性的作用下扩大不满，村庄矛盾的激化和爆发，严重的引发上访。
    免税后，国家加大了乡村建设力度，大量资金项目投入农村，一方面乡村的基础设施在明显改善，但是另一方面，村庄也增加了许多不谐之音。个别村班子出现了消极行政的苗头。“现在村干部怕得罪人，怕选票流失。”以前，在乡镇的压力下，村干部还能做一些“得罪人”的事，现在村干部都想做“老好人”。
    在干群关系变化的背后，乡村关系已经悄然发生变化，即由以前的压力型向合作型转变。在这种合作关系中，有时候乡镇稍显弱势。从目前的情况是，乡镇在县市区的压力下，更需要村班子的配合以推进项目。因为派性等问题，很多村班子处于消极状态，只能完成常规性工作，在大项目大改造时很难有所作为，影响了乡镇政府在新农村建设过程中的行动能力。
    总的来说，乡村关系相比以前弱化了，集中表现为乡镇对村庄和村民的控制能力的下降，这种变化直接引发了大部分乡镇干部在工作过程中的困惑与困境。
    四
    笔者认为，乡镇干部的困惑和困境主要源于国家依法行政、信访治理双重压力下乡村干部整体的行政无力感。这里所指的行政无力感，主要指乡村干部在具体行政过程中手段的缺乏，尤其是对行政对象制约能力的下降，导致行政效率低下，个别行政工作无法推进。
    另外，值得注意的是，信访治理的压力增加了乡镇工作的心理负担和行政负担。因为惧怕信访，很多干部工作变得保守。一个驻村干部说：“现在，做事情越多越会出事，因为你做得多得罪人就多，就容易出差错，不做事反而容易评优秀。”
    强制性权力弱化后，治理就要依靠功利性权力，即通过补偿、补助等方式来获得被治理对象的遵从。而这无异于饮鸩止渴，很容易陷入恶性循环。
    乡村社会的治理，需要有一种权力，能够及时地作用于被治理对象，尤其是当正当性的管理行为不能得到遵从时，要具有强制能力。