曹锦清:土地制度与城乡一体化建设

放也给农民带来了另外一个空间——向工业化进军的空间（这里指的乡镇集体企业）。作为一个农业大县，衡阳的乡镇集体企业可能起步较晚，成败如何尚不清楚，但沿海一带的农民尤其是长期以来地少人多的地区以及原来城乡结合部的那些农民率先利用了这一空间，从农业转向了工商业，有了一个谋求财富的机会和通道，这样农村的分化并没有表现在土地和土地的产值上，而是表现在进入到工商业的机会上面，开始了逐步的分化。由于中西部地区的乡镇集体企业发展较慢或者发展空间较小，所以这些地方的财政依然过多地依赖于农民和农业的产出。因此，可以看出三十年来土地承包责任制也发生了一些重要调整（这里指的是1982-2006年），其全称为土地家庭承包责任制，土地负载的责任随着土地转让给农民使用也一并转让给农户和承包者（指的是农业税）；其次还承担着被解体了的公社的那个集体的责任，这里指的是“五统”即“五项统筹”，其中最重要的是农村的九年义务教育的统筹依然由农民来承担，村这一集体由“三项提留”来加以解决，所以称之为“三提五统”。2006年以后官方文件中不再出现“土地家庭承包责任制”、“家庭承包制”或者“土地家庭承包制”，这是土地制度的一次重大变更，国家负载在土地制度上的农民负担被取消了，农民获得了空前的解放，“中国农民交了2600年的皇粮国税终于在06年被取消”，历史上长期形成的官民之间的矛盾乃至于对抗被彻除了，对于整个官民关系尤其是农民的关系是一个历史性突破，04年提出了“多予少取搞活”、工业反哺农业、城市引领乡村、两元结构问题、破解两元结构难题的问题，后来也提出了城乡一体化建设问题。这是土地制度变动的一个大背景，在十一届三中全会前后又一轮争论在知识界内形成，争论内容是这一土地制度、土地家庭承包制度是否能长久维持下去，一是能否在法律上固定下来长久维持不变，二是实际上是否已经发生了很大变动，三是应该如何（变动）。（我）不赞成土地私有化，至少在全国农民没有列入到城乡一体化、没有建立起关于农民的保障尤其是养老保障和失业保障的前提下，土地私有化是要闯祸的；二是小块的土地的农民在资本的制约下是无力保护自己的小块土地的，这在土地私有化国家是屡见不鲜，印度就是一个典型例子。

 

    二、土地家庭承包制与农业、农民问题

 

    一个大的背景是三十年改革开放以来，由沿海工业的迅猛发展也包括中西部的工业化，在这个过程中把农村的青壮年剩余劳动力在短短的不足二十年的时间内全部的加以吸纳。从来没有想象得到能有如此的迅速，因为土地承包制以后，当时有两个问题是比较忧虑的，一是土地分掉以后，小规模的、分散的农业经营暂时的激发了农民的生产活力，但能否长久的保证农业对城市的不断增长的对农产品的数量、质量的追求；二是依靠小块土地农民怎么能富裕，能保证温饱就已经很不错了，因此农民要想用钱就只能在工商业方面想办法，而工商业的发展竟然能把如此庞大的农村剩余劳动力吸纳进去，这一点大家都没有估计到但却实现了，在世界历史上是一个奇迹。

 

    一般来讲，工商业的发展破坏了传统农业尤其是传统手工业、种植业、饲养业三位一体的小农业，大量农民会从精耕细作的土地上被土地所逐出，一部分农民被城市中的工商业新增的就业所吸纳，大量农民游离在城乡之间。

 

    在大规模的劳动力从农业、农村转移进入了工商业的大背景下，我们来谈土地制度与农业的关系问题，这里就发生了一个土地流转问题。按照中央的要求，即1982年把土地分掉之后邓小平同志曾说过这是暂时的，中国农业还是要走集体化道路，但并没有说要走什么样的集体化道路，因为小块土地的分散经营总不是一个良策。地权一旦分散，当大量劳动力进入工商业，土地如何集中进行适度规模经营，这是现代农业的题中之意。所以如何进行土地承包制的第二次变动，第一次是村集体的所有权向农户的承包权变动，第二次就是承包权和经营权的分离。承包者外出打工就会把土地转让给经营者，将来的农村是以在农村的经营农户为主体的适度规模经营、专业经营，在适度和专业的基础之上形成专业的农村经济合作社，并利用合作社与城市的市场进行对接，中央十几年以来一直试图往这方面引导但实际效果并不如人意。

 

    从目前来看，农业的经营模式大概有三类。第一类为兼农模式，在日本兼农分为一兼和二兼，一兼是指以农业为主、工商业打工为辅、收入以农业为主，反之则称为二兼。这种经营模式的好处和缺陷同样十分明显，好处在于：兼营农业有农业收入同时又有工商业收入，由比较稳定的农业收入来抵御工商业当中的就业风险和收入风险，因此为了稳定就会牢牢地掌握这一块承包地不放；另外，当农民的收入由二元构成即农业收入和打工收入两块共同构成时，就使得工资可以下降，农业收入来弥补工业收入的付出，中国就有很低的工资起点和国际上来竞争就业岗位，这是优点同时也可理解为缺点，因为工资太低。兼营农业有两大意义，一是稳定，小农阶层的高度稳定，尤其是农民负担取消后，是中国改革开放稳定的基石；二是可使工资下降。缺陷在于：一是无限分散的土地使农田水利设施的推进非常困难；二是中国耕地很少，自古以来的土地经营是以增加土地产量为主、增加复种指数为主，由于兼农模式完全有可能采取粗放式经营，就减少了复种指数，如果以工商业收入为主，就会减少农业种植面积甚至采取抛荒，就会使土地利用率下降，这在全国各地都有发生，这是一个不争事实。

 

    第二类为经营户农业，俗称为“种粮大户”。要使兼农向经营户农业转移就要求土地的承包权向经营权流转，中央采取的是适度规模经营模式，意思是在人均耕地很少的地方推动类似于美国的大农业，只有在黑龙江省原来的农场之处是可行的，全国其他地方一概不可行。大规模农业需要机械工，就可能引起机械工和农业资本家的对立，社会主义国家要尽可能避免这种分化。所谓适度规模，平原不同、丘陵不同，稻谷区不同、麦子区不同。在从承包权向经营权转移的过程中存在一个租金和年限的问题，法律一方面要稳定农民的承包权、不准随意剥夺农民的承包权，另一方面又鼓励农民自愿地有偿地转让承包权、进行农业的适度规模经营。如何从分散的承包权向经营权适度集中也有问题，各地要因地制宜逐步推进，这是现代农业建设的一个很重要的问题。总而言之，在租金、租期问题上，到底应该偏向于承包户还是经营户，我的意思是两方面都要照顾但偏重于经营户，因为经营户在给城市提供粮食、蔬菜以及其他各种农产品。

 

    第三类为资本农业，是指农业民营企业家依赖于资本、投资以获得利润，在地方政府的配合下连片圈占土地。这种模式在全国各地都在不同程度的推行，有的叫做“公司+农户”，由公司统一管理，但由农户分散经营，产品由公司收购，所以其性质是一个大型的农业加工企业，现实中有成功的也有失败的，关键在于该公司的产品有没有稳定的销路，价格好不好。

 

    从中国整个社会主义市场经济的角度来讲，主张走经营户农业道路，走合作农业道路，对资本农业要警觉而非不允许，如何引导兼营农业走上合作农业或者适度规模农业的道路是一个极其繁重的任务。

 

    三、土地制度与工业化、城市化

 

    中国农村的土地大体上可分为四类：耕地、林地、宅地、村已经非农使用的公共用地。后两类的所有权规定为村集体所有、非农用地，能否用于开发、由村或者联合起来的农民进行开发，尤其是在城乡结合部十分明显，这两类用地用于商业开发具有巨大的升值空间。最近十几年来，城乡结合部的农民和村发现了这部分土地的价值，形成了一大批所谓的“小产权房”，从法律上来讲没有规定不可以。按照《物权法》规定，农民的宅基地和房子不准买卖和抵押，只允许出租。但如果租期定50年、租金一次付清，那么租金和买卖有什么关系，利用法律漏洞产生了大量的“小产权房”。农地转为非农使用的升值的问题一直没有得到很好的研究和解决，第一，怎么会升值，原因何在？第二，升值多少和什么有关？第三，升值部分给谁叫做合情合理？1988年《土地管理法》规定“土地的升值部分全部归为国家所有”，为了加快中国进入工业化、城市化以及由政府主导的基础设施建设，指的是公路、铁路、水路、机场、港口、桥梁，为了公共设施的需要征用的土地，以工业化、城市化为中心、以低成本推动为中心，廉价的把农民的农地上的产出给予农民，把土地转为非农使用的升值留给国家。在理论上，农村宅地和村公用土地的非农使用、开发及其升值部分应由全村的农民所享有，但城乡结合部要相当谨慎。

 

    1988年《土地管理法》的立法用意是加快推动中国的工业化、城市化、现代化建设，按照此法规定，农地转为非农征用之前的前三年的平均农业产出*最高限额补偿标准的20倍。中国三十年来以政府主导推动基础社会建设是中国工业化、城市化迅速发展的先决条件，这和《土地管理法》也是有关系的。

 

    随着中国的工业化、城市化的发展，要向城郊扩展土地，扩展来的土地有几种用途，一是对被征地农民的住房安置，房换房、地换保；二是用于公共设施建设，指学校、医院、文化体育、政府各部门的大广场的建设，政府大楼太高、用地太多与官民对立有很大关系；三是用于公共基础设施建设，指的是道路建设；四是用于工业批租，一类是用于商业用地批租，一类是用于商品房用地批租，商品房批租要高于商业用地批租。

 

    二十年来中国的工业化、城市化过程中，一方面压低对农民的补偿标准，另一方面抬高商品房的售价，那么谁来为城市化买单呢？有两类人，一类是失地农民，一类是高价购买商品房的人，这种发展模式到现在已经走不通了。对于中西部地区而言，没有工业化就没有城市化，城市化的核心是工业化，是工业的集聚引起了劳动力的集聚、人才的集聚、管理者的集聚，这种集聚引动了人们对住房的需求，引起了地价上涨。所以这种由于工业和商业资本的投入引起的地价上涨的部分到底应该归谁所有呢？法律上对此不置一词，中国这些年来的分化与这种增值部分的分配的关系极其密切。因此，中央要加重对两头的保护，即对失地农民的保护和对购房者的保护，把房子的性质一分为二，把相当一部分的城市用房成为半公共品或公共品，退出其全商品属性，除商品房以外可以建廉租房和公租房，廉租和公租房就具有公共品属性，中央已经明确了这点，在“十二五”规划中作为一个重点突出部分。

 

    四、农业大县的城乡一体化建设

 

    一是继续工业化，有规划的工业化，各乡镇、各村都可以招商引资，落后地区要规划好工业开发区，工业化是城市化的核心，没有工业化而单靠农业的一亩三分地是不行的，同时要注重生态保护，丘陵地区的生态是极其脆弱的，工业化要集中不能分散，可以分散地招商引资、集中地进行管理。

 

    二是不要再对农民进行转移支付了，应学习日本做法，提高粮食收购价格，粮食价格是全部农产品的基准价格，粮价一变百物变，粮食少一点城市恐慌、政治不稳，因此粮食问题一定是个社会问题、政治问题。但目前中央用（转移支付）这种方式来控制粮食、保证农产品的价格，一旦粮食价格不能控制得住，那么整个国家就很难管理，天下就要出乱子。所以，现在中央还是对种粮大县、对农民进行直补，目前来看这一政策还是有效的，保证农产品对城市的低价供应，保护城市的中级收入阶层，今后还会继续实施这一政策。

 

    至于其他方面的城乡一体化建设，由于工业缺乏、反哺农业的能力很弱，只要把中央支农的款项用好，让农民得到实惠，已经是很不错了。另外，这种农业大县的农村搞城乡一体化建设要注重公共服务、公共品供给的一体化，这里指的是教育、医疗、水路电等方面。

 

    （作者系华东理工大学社会学院教授、博导）

 

 

 

    （此为原稿，与书刊有出入）

    文章来源:《中国乡村发现》第20期红旗出版社