试论在培育农村社会组织的过程中创新农村社会管理
张世勇
内容摘要：
本文在梳理社会组织发展与创新社会管理、乡村治理转型的关系以及改革开放以来农村社会的发展变化对创新农村社会管理的现实要求研究的基础上，指出发展农村社会组织是创新农村社会管理的具体途径，培育农村社会组织的关键是调动农村社会内部的社会资本和促进农民合作，本文最后提出了在培育农村社会组织过程中创新农村社会管理的应因对策。
关键词：
培育；农村社会组织；创新农村社会管理；社会资本；
一．引言：
创新和加强农村社会管理是构建社会主义和谐社会的必然要求。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上发表的重要讲话中指出，在社会管理中应该引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力。中央文献多次提出科学的社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，其中的关键是在坚持党委领导、政府负责的基本前提下如何有效的发挥社会协同、公众参与的积极效应。在落实新农村建设的战略部署，完善基层民主，创新农村社会管理的实践中，应该高度重视各种农村社会组织的建设。培育农村社会组织，进而创新农村社会管理是摆在我们面前重大实践问题，本文在梳理近年来关于农村社会组织发展相关研究基础上，并关照农村社会组织发展的实践经验，提出在培育农村社会组织的过程中创新农村社会管理的应因对策。
二．农村社会组织发展在创新农村社会管理中的重要作用
1.社会组织发展与创新社会管理的关系
社会管理是近年来学术界讨论的热门话题，在理论上，学界也普遍认识到了社会组织在加强和创新农村社会管理中的重要作用，深化社会管理体制改革是创新多元社会治理机制的必然要求（邓伟志，2008、何增科，2009）。随着我国社会的巨大变迁，社会管理的组织基础也发生了改变，社会管理的体制必须作出相应的调整和完善（丁惠平，2011、崔月琴，2010）。有学者认为有效引导社会组织有序参与社会管理，必须以辩证地看待社会组织的社会功能为认识论基础，以维护社会组织法律合法性为法律保障，以强化社会组织党建为政治支持（康晓强，2011）。由于社会组织具有紧密联系公众、维护公众利益、自我管理、自我服务、整合民间力量、提高管理效率的优势和功能，社会组织应该在我国社会管理中发挥主体作用（何芸，2011）。此外，构建农村和谐社会，必须改革和创新农村社会管理体制，完善乡村社会治理机制，转变乡镇政府职能，强化社会管理，培育和发展各种中介和服务组织，建立农村社会自治和自律体系（刘修起，2006）。关信平（2011）认为要让社会组织健康发展并在社会管理中很好的发挥作用，需要通过法制手段和政策手段，为社会组织的发展和在社会管理中发挥重要作用提供必要的条件，其关键在于理顺社会组织的体制机制；加强社会组织的能力建设；加强社会组织的管理体系建设。在当前的农村基层社会管理格局下，对农的社会化服务体系具有部门化趋势，因此，应及时启动农民的组织化，以增强农户博弈力量，形成以农民为主体的农村社会化服务体系（仝志辉，2007）。实际上，改革这些农村社会化服务体系的弊端，也是创新农村社会管理的必然性要求。
以上研究多从宏观的和应然的层面对社会组织发展在创新社会管理中的重要作用进行了阐述，从中可以看出，社会组织可以发挥很好的社会管理功能，而我国的社会组织发展已经不适应社会发展变化的要求，这也正是改革和创新社会管理的必要性所在。然而，这些关于社会组织发展和社会管理的研究中，专门针对乡村治理变革中如何创新农村社会管理与培育农村社会组织关系的探讨较少，在实践和实然层面关于农村社会组织发展与创新农村社会管理体制的具体建议还较少有人探讨。
2．乡村治理转型过程中农村社会组织发展的必要性
关于农村社会组织发展的必要性，学界在善治的理论框架中，从非营利组织和民主的关系以及多中心治理格局的形成方面展开了一系列论述。在一个政治较为不稳定国家里，当国家权力对社会空间构成威胁时，非营利组织也即某些民间组织是民主的前提，对于民主建设和国家政权稳定具有积极作用（毛寿龙，2001）。在农村政治研究中有人主张通过农村社会组织的培育，形成多中心的治理格局，这是是创新基层民主制度的有效方式（赵树凯，2006；钟宜，2005）。可见，学界认识到了，社会组织和民主之间具有正相关的关系，这是在我们这样一个发展中国家积极推动社会组织发展的理论出发点。
乡村治理的社会基础的改变考验着基层治理方式的适应性，许多学者从目前“乡政村治”体制所存在弊端和困境，以及免除农业税后基层政府的职能转变角度对发展农村社会组织的必要性进行了论述。有学者认为，随着农村经济制度的改变，原来的国家对社会全面控制的格局已经不存在，农村社会的利益格局已经重组。村委会作为基层的正式组织由于功能和组织边界变化不同步的现状决定了村民自治在实践中存在的内在紧张（景跃进，1999）。“乡政村治”体制下的村级组织越来越具有行政化的趋向（吴理财，2008）。基层实行自治制度以来，村委会的自主性越来越强，两委矛盾凸显出来，村庄内部以及跨社区或者社区之外的非政府组织各有利益基础、权力基础和自主性，如果这些社会组织能够有效参与基层治理，不仅可以避免“两委”矛盾带来的基层治理缺位，而且还可以填补基层组织在社会管理中的功能缺失（赵树凯，2008）。人民公社制度解体以来，特别是在免除农业税后，国家与农民的制度性链接断裂之后，需要国家和农民自组织共同维持治理的合法性，当前的乡村治理模式应该是一种多主体参与的模式（赵树凯，2006；李远行，2007；于建嵘，2008）。
厘清基层组织的组织边界和职能边界，基层组织与社会组织的关系，培育农村社会组织发展的必要性，是这方面讨论的重点。这些研究在国家与社会的总体理论框架中，为通过发展农村社会组织创新农村社会管理提供了理论前提。学者们注意到了乡村治理社会基础的改变，但是没有注意到基层政府通过“一肩挑”等方式一方面避免了“两委”矛盾，一方面也是在加强基层党委对农村社会的领导。如何在加强党对农村领导的前提下，让基层政府担负起应有的社会管理责任，避免社会组织发展过程中出现的一些消极因素，是培育农村社会组织与创新农村社会管理应该进一步探讨的问题。
3.农村社会的巨大变迁为创新农村社会管理提出现要求
农村基层治理中“乡政村治”模式的不完善，乡村治理社会基础的改变都需要在社会管理制度上进行变革，但这显然不仅仅是制度设计的问题。自从村民自治制度实行以来，农村社会管理一直存在着这样那样的问题，其中一个关键点就是缺乏相应的组织基础，国家与社会的互动渠道不够顺畅。乡村治理转型的目的就是要构筑多中心的治理格局，从而达到健全农村民主制度和完善农村社会管理体制，重新理顺国家与农民、国家与农村社会的关系。如果说发展农村社会组织是乡村治理转型必要条件，那么发展农村社会组织就是夯实农村社会管理的社会基础，而其关键在于培育和发掘农民的合作能力。
在这方面，有学者认为，在健全村民自治制度的过程中，还需要培育村庄自治基础，启动和运用民间自组织资源，使农民在多种自治形式中获得合作能力，接受合作文化的熏陶（仝志辉，2004）。一些农村研究者和政治学者也认为民间组织是民主运转起来的条件。民间组织既开展社会服务，也监督政府行为、影响政府决策，是推进基层民主的重要力量，在一定程度上可以整合群众的利益诉求，拓展基层民主的参与渠道，可以训练农民政治参与意识，为基层民主的运转提供组织条件，提高民主制度的效率和稳定性（俞可平，2002；赵树凯，2006、2007；程同顺，2006；朱新山）。在此基础上，有人认为，在发展专业性的农村组织的同时还需要发展综合性的农民协会，以实现真正的乡村自治（于建嵘，2004；温铁军，2008）。
随着新农村建设政策的出台，许多学者提出了农村社会组织是推动新农村建设的重要力量。农村社会组织一方面可以减清国家的管理成本，同时也是新农村建设过程中实现基层动员的有益力量（仝志辉，2007；温铁军，2008）。农民经济合作组织是塑造新型农民文化的重要载体，有利于改变农民的合作文化，提高农民的政治素质（程同顺，2006）。新农村建设必须依赖于理性的基层动员，社会组织可以扮演协调者、沟通者、设计者的角色，成为新农村建设过程中可持续的理性动员力量（赵孟营，2007）。
4.近年来农村社会组织建设的实践经验总结
随着新农村建设战略的实施，农民专业合作组织法的出台，各种乡村建设实验的展开，农村合作组织成为农村研究中的一个亮点。据有关统计乡村民间组织已达300万个，许多形成于城市的民间组织和NGO其主要活动场所也在农村。农村的民间组织有多种类型，主要有传统社会组织，经济合作组织、权益维护组织、社会服务组织、宗教组织，文化合作组织等。各种NGO组织在乡村建设和农村扶贫、医疗救助、环境保护等活动也非常活跃。
温铁军等人主持的晏阳村乡村建设学校和农村合作社建设实验；何慧丽在河南兰考所进行的农民合作组织试验；茅于轼等人主持的小额信贷，张德元、姜伯林等人进行的农村资金互助组织的建设；香港乐施会等基金会在西南（贫困）地区进行的扶贫实验；贺雪峰等人自2002年以来，在湖北荆门、洪湖市的6个村庄，以村庄公共工程及老年人协会建设的方式进行乡村建设实验，等等。这些实验通过发掘农村的自组织资源和各种社会资源，以培养农民的合作精神，促进农村公益、农村文化发展和农民精神福利为目的，在培育农村社会组织方面取得了明显的成效。
与前述对于农村组织建设必要性研究不同，这方面的研究与参与式行动研究为主，并进行了初步的经验总结。在田野调查和乡村建设实验的基础上，贺雪峰等人认为乡村组织应该成为新农村建设的中坚力量，同时老年人协会等公益性组织建设，不仅可以提高老年人的福利水平，同时也是乡村治理改善的有效途径（贺雪峰，2007；王习明，2007）。何慧丽参与农民合作组织建设的过程中总结出外源性力量构成了农民合作组织发展的结构性力量，并认为在农民经济合作组织发展过程中要重视村庄两委的支持（何慧丽，2007）。张德元和姜伯林通过参与农民资金合作组织的实验和观察，对农村金融合作的合适模式做出了有益探索（姜伯林，2006；张德元，2007）。
这些合作组织都是在外部力量介入的情况下才得以良好运转，外部力量撤出之后其可持续性还待进一步观察。此外，其他农村社会组织比如村庄中的文化组织、红白理事会等公益性农民自组织尚缺乏足够的重视和研究。这些社会组织所体现出来的农民合作能力，重构农村社会管理方面具有什么样的作用还需要进一步研究。农村宗教组织是近年来农村发展最为迅速的民间组织，这些组织对乡村治理格局将会产生什么样的影响，以及在文化安全方面和社会稳定产生的潜在影响尚缺乏关注。以上都是显性的社会组织，而一些建立在一定社会关系基础上的隐性社会组织同样被忽视了，而这些社会不仅承担着一些社会自我管理的功能，而且对显性组织的良好运转还能够起到积极作用。这些都是需要深入的研究问题。
以上这些研究大多停留在理论演绎基础上的主张倡导，过渡拘泥于国家与社会的理论窠臼，遮蔽了国家、基层政府和农民，基层政府治理实践过程中的三方互动和博弈，缺少农村社会中“第三域”的研究，缺乏对农村传统社会组织和基层政府与农民关系，以及基层政府治理实践中地方国家和农民之间的互动的研究。如何在基层治理的实践中建构新的国家与农民关系，是培育农村社会组织发展、创新农村社会管理需要进步一探索的问题。
综以上所论，我们可以认为，就理论上而言，培育农村社会组织是创新农村社会管理的有效途径。社会组织是社会管理的主体之一，社会组织也即民间组织，作为一种重要的社会力量，它是“社会协同、公众参与”社会管理的具体形式。社会组织与社会管理有很强的共生关系，创新社会管理的实践要求为社会组织成长提供足够的社会空间。反之，社会组织的成长将会推动社会管理的有效开展，农村社会组织的充分发展也是完善农村基层民主管理体制的有效方式。培育农村社会组织的健康成长，可以形成党委、基层政府互联、互补互动的社会管理网络以及多中心的乡村治理格局。此外，农村社会组织不仅可以充当农村社会稳定的“缓冲器”，同时还是新农村建设的主体之一。基于农村本位和农民本位的新农村建设，就是要通过培育农村社会组织，充分总结农民在生产生活中的实践经验，调动农民的自主性、创造性和积极性，调动农村社会内部以及各种社会力量共同参与新农村建设。这样，不仅可以有序推进新农村建设，还可以弥补基层政府的社会管理能力和功能缺失。
从中国农村社会的现状来看，农村社会正在发生着很大变化。实行家庭联产承包责任制之后，村级组织的经济管理职能从根本上受到削弱，村庄空壳化。在市场经济和农民流动的背景下，农村的经济资源、人力资本和社会资本不断流失，农业和农民越来越处于弱势地位。农民的社会联结方式日益原子化，农民的生产方式、生活方式和价值观念也在不断变化，农民的合作能力受到质疑。治理性危机尚未有效化解的情况下，农村的伦理性危机开始凸显，孝道失落，老年人自杀率急剧上升，农村中的弱势群体的权益得不到切实保护，各种道德灾难也在各地农村不同程度地浮现；西方宗教和各种地下邪教组织正在迅猛发展，构成了对农村社会稳定的潜在威胁；随着人口流动的加剧，农村的“留守人口，留守老人，留守妇女”等社会问题越来越严重。
显然，这些问题的解决仅仅依靠基层政府是不够的。受到宏观体制等多种因素的影响，基层的社会管理一直以控制为核心，在这种治理模式下，作为村民自治组织的村委会组织具有 “行政化”的趋向，提供社会服务进行社会管理的职能在实践中被虚化了，社会管理发育不良。面对上述农村社会问题，基层组织缺乏有效的治理手段和应对能力，亟需对乡村治理模式做出调整，培育各种类型的农村社会组织，作为基层政府和基层组织的有力助手。
目前，我国农村的社会组织有所发展，各种经济合作组织、宗教组织等都在逐年增加。但也凸显出内部资源能力不足、管理和监督机制不完善，已有的社会组织类型比较单一，发展和有序管理存在着诸多障碍，农村基层政府缺乏培育农村社会组织和加强农村社会组织管理体系建设的主动性，也缺乏有效引导社会组织参与社会管理的意识和途径。农村社会组织发展中存在的这些问题，也是创新农村社会管理所面临的问题。
在当前条件下，发展农村社会组织，有利于提高农民的政治参与意识，提高农民的合作能力，重塑村庄社区的共同体意识；有利于增强农业抵御市场风险的能力，增加农民收入，繁荣农村经济；有利于化解农村社会矛盾，畅通政府和农民的沟通渠道，维护农村稳定；有利于丰富农民的文化娱乐生活，满足农民的精神文化需求；有利于创新村民自治制度，加强基层组织的社会管理职能，构筑有效的农村公共品需求表达机制。
三．创新农村社会管理过程中应该重视研究的两个问题
创新农村社会管理的关键是调动农村社会内部的内源性力量，构建民众参与、社会多种力量介入的农村社会管理体制。创新农村社会管理的核心在于培育各种类型的农村社会组织，农村社会组织的培育，要立足于中国农村治理转型的现实，农村社会的发展变化和新农村建设的战略要求。具体来说可以从以下几个方面着手：
1.注重农村社会组织发展的社会基础研究
培育农村社会组织，进而创新农村社会管理，离不开对农村社会组织发展环境的准确把握，如若不然所有的关于农村社会组织发展的建议和主张都会是空中楼阁。改革开放以来，农村在治理方面、社会方面以及农民主体方面所发生的变化，这些都是影响农村社会组织培育，创新农村社会管理的客观条件。可以从以下几个方面着手：
首先，
在既往研究的基础上，推进乡村治理的社会基础研究。深入分析当代农民的生产和生活状况，了解农村社会的总体状况，充分掌握当前农村社会治理现状，对当前乡村社会治理绩效进行评估，将创新农村社会管理的研究引向纵深。中国农村存在着巨大的区域差异，在创新农村社会管理的过程，不能搞一刀切，而要注意到全国农的历史、文化和地理上的差异，发掘各地农村社会组织的传统资源，探讨影响不同地区农村社会组织发展的地方性知识，发现有利于农村社会组织发展的内生动力，不利于农村社会组织发展的外部因素（主要是文化层面和制度层面）。
其次，
创新农村社会管理特备要注意对新时期农民主体的认识。农村社会组织的培育的核心在于农民主体的参与，离不开农民的主动性和在组织中的合作能力，这也是创新农村社会管理中关于“社会协同、公众参与”的必有之意。学界对于农民合作能力有很多判断，这些判断要么基于既有知识结构的想象性建构，要么基于表面现象的武断总结，真正从农民主体本身，深入到农民思想和行动逻辑的研究很少。因此，这需要我们深入到农民的生产生活中去，对农民的参与意识和合作行为做深刻全面的研究。
最后，
发展农村社会组织，构建新型的农村社会管理体制，必须重视对农村社会资本存量的研究。社会资本是农民合作能力的重要指标，也是农村社会组织成长发展的关键。社会资本的构成、创建和运作过程，分化和重组形式在不同农村有不同的表现。在以上几个方面的基础上，需要建立农民合作行为的测量模型，以客观指标测量农村社会资本的存量，为培育农村社会组织发展提供参与主体认识前提。对农村社会资本存量的把握，必须了解：农民对村庄生活的预期，村庄共同体的认同程度；村庄社区内不同村民之间的关系网络和信任度；可以从以下几个方面着手：普通村民对于村庄精英的认知；农民通过合作形式促成村庄公益的频次和意愿；农民对于基层政府和村级组织的信任度和期望；农民对社会组织的认识和预期。
2.农民合作组织典型案例的深度分析和农村社会组织建设的参与式行动研究
培育农村社会组织创新农村社会管理是一项系统性、长期性的实践工作。由于各地农村历史文化传统、市场化程度、非均衡的社会发展状况以及农民之间关系模式的差异，在培育农村社会组织发展，创新农村社会管理的过程中，一方面要继续加强对已有农村合作组织进行深度案例分析，特别是对与农民的生产、生活密切相关的农民经济合作组织、文化民俗组织和宗教组织的研究，并在此基础上以参与式研究为突破口，为培育农村社会组织发展，创新农村社会管理积累经验。 目前关于农村社会组织建设和创新农村社会管理的研究大多停留在理论演绎下的理念倡导和国际经验的介绍层面，对于我国农村社会组织发展的实证研究较为缺乏，现有关于农村社会组织建设的经验总结也不深入。因此，亟需在参与建设的过程中深刻总结农村社会组织培育、发展和推广的经验，为中国农村社会组织可持续发展、创新农村社会管理的具体途径做出实践上的拓展和理论上的贡献。
四．培育农村社会组织创新农村社会管理的对策建议
我国农村社会存在着区域发展不平衡，社会组织发展状况差异较大，社会管理的社会基础迥异，如何构建适合地域社会特点的培育农村社会组织的对策体系，适应一定地方社会经济发展状况的社会管理体制，需要我们做多区域、多种社会组织的研究和经验总结，在差异中发现共性，避免以偏盖全，只顾一点，不及其余。创新农村社会管理需要在农村综合改革过程中稳步推进，只有相关制度相对创新，乡村治理模式实现顺利转型的条件下，才能够达到预期目标。农村社会的宏观治理机制，相关农村政策的调整，土地制度，涉农法规的修订，村民自治制度的创新等，都在不同程度上影响着农村社会组织的具体形式和可持续发展。如何在在培育农村组织发展的过程中创新农村社会管理，本文认为应该从以下几个方面尝试：
首先，
基层政府作为社会管理的主体，应该积极稳妥地构筑多中心的乡村治理格局。培育农村社会组织，创新农村社会管理是一项系统工程。由于各地农村历史文化传统、市场化程度、非均衡的社会发展状况以及农民之间关系模式的差异，各地农村社会组织类别不同数量不同，形成背景不同，具体形式也多种多样，发展状况更是千差万别，这些社会组织在创新农村社会管理，构建农村社会多中心的治理格局过程中能够发挥的作用也不大相同。本课题将在这方面提出相关政策建议。
其次，
需要构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制。当前，农村社会组织发展存在的一个突出障碍是登记门槛太高，难以纳入政府的治理视域和社会管理目标，需要转变对农村社会组织的狭隘观念，对农村中存在宗族等传统社会组织要持开放的、建设性态度，而不是一味的控制和限制。而有些农村社会组织没有现代社团意识，发展较为混乱。特别是规范农村社会组织的相关法律法规还不完善，这些都需要在农村社会组织发展的过程中，逐渐发现问题，逐一解决。
再次，
尤其要重视农村文化性公益性社会组织的建设。农村文化的衰败，农村公共文化生活日趋式微，基层政府和基层组织在提供公共文化生活的方面处于缺位状态。农村文化性的社会组织可以提高农民的参与公共活动的积极性，可以提高农民的精神福利，对于农村老年人、妇女、儿童等弱势群体的权益保护也能够起到积极作用。因为文化产品所具有的政治性和意识形态性，文化性的社会组织所提供和传播的文化产品，对于重新整合农村社会，凝聚农民的向心力和参与社会管理的积极性具有重大作用。农村文化性的社会组织还可能介入到村庄事务管理中，发挥村党支部和村委会所不能发挥的作用。
最后，
培育农村社会组织进而创新农村社会管理的过程中，要想方设法调动农民的主动性和创造性。以农民的主体性为表现形式的农村社会组织是多中心治理格局中的重要方面，农村社会组织是政府部门沟通民情的有效渠道，基层社会稳定的有力支点。创新农村社会管理，最为根本的一点就是将农民作在社会组织建设中的主体性体现出来。通过各种社会组织集合民意，政府部门加以规范和引导，农村社会管理才有可能创新。
五．小结
综以上所论，将农村社会发展变化和培育农村社会组织的实践结合起来，将是创新农村社会管理的具体路径。创新农村社会管理的过程，也是畅通农村社会公共品表达机制、开拓公共品供给渠道的过程。在“以工补农”的新农村建设战略背景下，中央还将继续加大对农村的资金投入，农村社会特别是村庄社区如何承接国家的资源输入？外部的资源输入如何激活村庄社区的内生力量？这些都需要在培育农村社会组织、创新农村社会管理的过程中来解决。况且，政府财政对农村的投入不可能顾忌到农村社会的方方面面，特别是村庄层面的与农民生活密切相关的公共品（物质性的和非物质性的），只有通过村庄内的各种社会组织才能达到供给均衡。
培育农村社会组织，创新农村社会管理的着力点在于充实农村社会资本。发展农村社会组织需要在新农村建设的过程中来完成，新农村建设的过程本身就是发展农村互助性、合作性和公益性社会组织、创新农村社会管理的过程，这些都是充实农村社会资本的有效方法。在新农村建设过程中，注重农村社会组织建设要在实践中不断探索，因此必须在参与式行动研究的基础上提出具有操作性的政策建议。
目前，尤其要注意的是在充分把握改革开放以来农村社会发展变化的基础上，厘清基层政府在社会管理中的组织边界和职能边界，考察农村社会组织发展的现状，分析农村社会组织发展的制约因素；在参与农村社会组织建设的实践中，发掘农村社会中蕴藏地传统组织资源，为培育农村社会资本、提高农村社会管理水平提供理论指导；总结农村社会组织发展的宝贵经验，为积极发展农村社会组织和创新农村社会管理提供理论支持。
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