冯小:发展主义逻辑下的村庄治理

 

 

     一、引言

 

　　“发展主义”通过对工业化、城市化、现代化等的许诺，已逐步扩张成为一种为国际组织所鼓吹、为后发社会所尊奉的现代性话语和意识形态。[1]而在中国，自改革开放以来，这一兼具现实特征和理论色彩的话语符号也成为描述我国经济发展方向和目标的重要表述。[2]在发展主义话语之下，推动新农村建设、小城镇建设与农业规模化等与经济发展高度相关的诸项工作便成了当前“三农政策”的核心命题与基层工作的核心任务。如果说税费改革前乡村基层政权的主要工作在于完成汲取任务，对乡村干部的能力要求主要体现在税收执行力，那么，20世纪90年代以来基层政权对乡村干部的能力要求集中体现为推动经济发展的“致富能力”。这一思路典型地体现在农村基层干部培养上的“双培双带”，即，把致富带头人中的先进分子培养成党员，把党员培养成致富带头人；切实提高党员带领群众共同发展的能力，切实增强党组织带领致富能人不断进步的本领。

 

　　“富人治村”是改革开放后乡村治理的新现象。贺雪峰认为，所谓“富人治村”是在农村社会分化背景下农村中的先富群体尤其是那些老板级富人参加村政[3]。关于“富人治村”的原因，欧阳静从农村富人独特的社会关系网络出发，认为基层政权之所以将富人视为理想的村干部人选，原因在于这一群体具有较为丰富的财力资源和广泛的社会网络，有利于落实乡镇下达至村庄的各类行政和治理任务；[4]贺雪峰则指出“双带”及类似的“双强”提法，以及受此影响的干部选拔思路，为“富人治村”提供了最为有力的合法性支持；[3]此外，袁松从当前乡村基层组织治权弱化的背景出发，认为设法吸纳富人来掌控基层社会是既有约束条件下一种维持和谐局面的权宜性策略。[5]

 

　　总体来看，既有关于“富人治村”的研究大多基于一种直接的结构功能论分析，即从基层政府当权者来看，“富人治村”是实现当前基层政权治理目标——推动经济发展、维护社会稳定与政策的有效执行——的一种最优策略。但显而易见的是，这一解释缺乏更为宏观因素的考量，实际上，正是当前发展主义的话语和政策对基层政权的发展速度提出了较高要求，而国家又试图通过各种优惠政策、产业项目、农林水发展补贴等资源输入来构造村庄发展的外部体制，共同推动了“富人治村”成为当前农村表面上最为有效的治理形态。正是在这种宏观环境下，从沿海到中西部地区，“富人治村”成为了推动村庄发展的普遍趋势，也成为不可逆的政治过程。[6]本文以皖北A县四个村的“富人治村”现象为例，试图进一步展现宏观的发展主义话语如何使农村普遍呈现出了一种“富人主导型借地发展模式”，并以此为基础进一步讨论“富人治村”所塑造的村庄治理逻辑。

 

　　二、“富人治村”何以可能

 

　　(一)发展主义主导下的“借地发展”

 

　　发展主义话语下，上级政权在制订发展目标时通常要求村级组织围绕村庄建设与产业发展两大任务做文章。在A县，这两大任务集中体现为新村建设与农业产业化经营，这也成为当地村干部一致认可的发展思路。然而需要指出的是，A县新村建设不是国家政策倡导的“新农村建设”，而是指在当地已蔚然成风的集村并居与旧村拆迁。如在笔者调查的夏村、孙村、黄村与吕村，所谓“新村建设”均是在“空心村改造”和“新农村建设”名义下将原来分散的村社集中为现代住宅小区。这几个村的开发情况可见下表：

 

　　在A县，产业发展的具体举措主要体现为招商引资和农业规模化经营。招商引资在当地较为常见，如吕村建设了“工业园”；孙村依靠村干部外出招商引资，扶持了一批小企业。但相对而言，农业产业化发展对于当地政府而言更为务实可行。通过大力推动土地流转，当地许多村庄发展起了现代农业。如黄村与夏村通过土地整村流转，将全村土地流转给了种粮大户和外来资本。孙村主要采取引进资本，推动土地流转来发展黄桃种植，并借助国家涉农项目资金建设黄桃加工产业，目前已形成了较为成形的产业化发展模式。吕村更是激进地采取了土地整村流转的发展模式，全村通过“连片整治实现村民集中居住”的方式盘活了村庄内大量建设用地，并通过增减挂钩实现了建设用地的集中开发。目前该村正在引资进村，筹备建设蔬菜和蓝莓两个特色农业生产基地。

 

　　村庄建设与产业发展均需要土地要素的支撑，而要使村庄土地转化为发展的资源，就需要村级组织成为土地开发和土地经营的主体，将农户手中分散的、低收益的土地要素化。从全国各地的实践来看，当前基层政府将村庄土地转化为市场要素的途径主要有两种：一是通过与上级政府的增减挂钩政策建立关联，将农民自有自用的宅基地复垦为耕地，从而节省出部分建设用地指标，而村级组织与农户则获得相应数量的用地指标返还资金；[7]二是通过资本下乡、大户承包等方式，将村庄耕地流转给少数人发展规模经营，村级组织与农户主要获得一部分租金和流转补助资金。宅基地与耕地成为村庄经营的主要资源，土地的要素化也成为村庄发展的唯一出路，这种发展思路可称之为“借地发展”。

 

　　(二)“富人主导型借地发展模式”的生成

 

　　村级组织要真正实现“借地发展”，还需要依赖村庄干部的“带领致富能力”。富人群体因其经营能力强、市场信息广泛、人脉关系丰富，在开发与经营土地上具有天然优势，其企业和财产也能为土地开发垫付数额不菲的初始资金，因此富人这一群体自然成为了上级政府青睐的干部来源。而从村庄富人群体的角度来看，城镇化与土地流转能够使土地产生不菲的地租收益，这也是当前农村最有利可图的领域，富人群体自然也愿意进入到“借地发展”的模式中来。此外，富人之所以愿意进入村干部队伍还因为村干部身份能带来各种有形与无形的收益，比如社会关系网的拓展，相关政策和投资项目的信息等，这些有利于富人拓展自己的生意并提高社会声望。

 

　　在发展主义的话语主导下，通过土地开发来进行村庄建设和农业现代化在各地已蔚然成风。笔者在A镇调查的四个村庄均引入了“借地发展”模式。在这种发展模式内部，村庄发展与土地、富人群体等通过“富人治村”这一形式自然地耦合在一起，并由此形成了一种以村庄发展为目标，以富人村干部为主导，以土地开发与经营为内容的“富人主导型借地发展模式”。新农村建设、农业现代化与“双培双带”等政策话语则为这种模式提供了政治合法性基础。

 

　　“富人治村”的题中之义就是依托富人的个人能力发挥致富带头作用，特别是通过他们的产业助推村庄的公共发展。在“富人主导型借地发展”模式中，富人成为了土地开发与经营的推动者、主导者和裁决者，富人的企业和财产则成为了土地开发与经营的初始资本。如夏村村书记华同一直是当地有名的“种粮大户”，从1999年开始承包本村500亩土地种植粮食，截至目前已陆续承包了周边村近3000多亩的土地，并成立了专门的农业公司；2012年华同又从县政府申请了建设用地增减挂钩项目，在自己的农业公司中新增加了新村开发和项目建设的业务，并先期垫付了旧村拆迁、宅基地复垦和新村建设的资金。而在黄村，徐岩(书记)先自行出资将本村4000多亩土地流转到手中，再通过招商引资方式将土地发包给了城市工商业资本；同时黄村的增减挂钩项目也是由徐岩及其叔侄出资组建的开发公司承担，并先期垫付了村民土地补偿金和住宅小区建设资金。

 

　　富人村干部在土地开发中发挥了普通村民所不具备的优势。首先，富人村干部雄厚的资金实力可以充当土地流转和宅基地退出的“启动资金”。特别是在土地流转中，这种资金获取方式可以加速土地流转速度，降低土地流转成本，同时也有效地阻止了外来资本分走一部分土地收益，符合当地政府的期望。其次，富人的企业和财产担保有效规避了土地经营的风险。如华同和徐岩均成为村庄土地的“承包大户”，村民不必担心拿不到租金；二人又通过将新村建设的开发与建设资质把握在手，在避免外来开发商“分粥”的同时，也较好地避免了农村土地开发的市场风险。再次，富人村干部的社会关系网络成为村庄与政府、市场建立关联，助推土地开发不可替代的途径。如夏村的华同书记在当地政治身份显赫，与上层政府关系密切，这是其能够申请到县级建设用地增减挂钩项目，从而推动该村土地开发的重要原因。吕村的土地开发主要是通过政府移民项目和商业性开发共同完成的，而该村之所以能够获得移民项目也与该村书记王容的“跑项目”能力不无关系，参与土地开发的商业公司也是王容多年的业务伙伴。

 

　　(三)发展与稳定：富人村干部的治理能力

 

　　特定的资源条件与发展阶段使得土地开发与经营成为了当前A县村庄发展的主流模式，但这种“借地发展”不可避免地要与民争利，乡村也随之呈现出了多重乱象，征地冲突、群体性事件、灰黑势力介入等所导致的土地纠纷也成为当地农村社会治理的核心内容。在这种新的利益结构之下，基层政权进入了一个尴尬的境地：一方面政府需要“借地发展”来出政绩，来补充地方各项社会事业资金的不足；另一方面这种发展又会与农民产生利益冲突，成为影响和谐的不稳定因素。正是在这种发展和维稳的双重结构中，村庄治理面临的主要任务是在寻找更有效发展模式的同时，又要摆平发展中的各种问题。

 

　　富人群体丰富的社会关系资源恰好满足了这种治理能力的需要。在A县农村，流传着这样一句话：“在农村当村干部，要是没钱连说话都不大声”，可见由致富能力强、社会关系广的“富人”参与村庄治理几乎已成为乡村社会的地方性共识。基层政府比较喜欢做点生意的人担任村干部，因为他们往往会与各种人打交道而具有广泛的社会关系资源，特别是与农村一些黑恶势力之间存在某种联系，这就能够帮助乡镇通过非正式渠道完成许多自身不便去做的事情。特别是当乡镇遭遇工作上的阻力时，这类村干部往往能调动其丰富的资源，运用各种“摆平术”使乡镇得以高效地应付各种检查或摆平各类矛盾。

 

　　相对于非富人的村庄治理，富人在处理利益纠纷时往往显得更有手段与办法。对于乡镇而言，在上位授权的行政压力型体制下，只要不折腾出影响社会稳定的群体性事件，他们就不会在乎富人村干部的具体工作方法。乡镇期待“富人治村”的丰富资源能够为匮乏的乡村治权提供新的资源。富人的资产可以作为摆平利益纠纷的砝码，而其社会关系则成为纠纷调解的民间资源。比如，对于新农村建设工作，那些有钱的村干部会推动得更快，因为他们有能力自己先行垫资建设从而减少拆迁时的阻力，或者由自己把相关的建设工程承包下来从而减少村民对工程质量的不信任，更重要的是因为对村庄知根知底，他们对付“钉子户”时往往能够软硬兼施，想到更有针对性的摆平办法。因此，由于能够更好地摆平村庄在借地发展中产生的维稳问题，富人群体自然成为了乡镇政权最青睐的村干部人选。

 

　　三、村庄发展动力的私人化

 

　　发展主义话语主导下的村庄治理，必然使富人走向村庄权力的中心位置。“双培双带”的政治话语支撑、基层政权的青睐，以及在土地开发过程中的契合性，都使得富人群体成为了村庄发展中不可替代的决定性主体。而这也使得当下村庄越来越陷入一种需要依赖富人村干部个体特质才能获得发展的境地，私人性的资源和私人化的治理逻辑成为村庄发展的内在驱动力量。

 

　　(一)私人关系参与“跑项目”

 

　　后税费时代的国家农村政策正在从先前的“资源汲取”转变为“资源下乡”，国家试图通过不断增加支农资金的投入来改变乡村面貌推动乡村发展。但这只是一种自上而下的“国家视角”；从自下而上的村庄视角来看，并不是所有的村庄都能够平等地普照到惠农政策的阳光。项目制是国家支农资金发放和使用的主要形式，村庄需要“眼光向上”跑项目才能获得国家的支农资金[8]，而在这一过程中村庄干部的私人关系往往成为了村庄能否获得项目的决定性因素。

 

　　以夏村为例，自从党支书华同拥有了“全国劳动模范”和“全国人大代表”这两个含金量十足的头衔，一些惠农项目就开始陆续流入夏村，其中比较大的项目有村村通工程(300多万)、农业综合开发(800万)。夏村“抓包”到最大的一个项目是省级的土地增减挂钩(置换)项目。这个项目将夏村的四个自然村合并为一个村，四个自然村共占地面积800亩，新建小区占地面积200亩，共腾出土地600亩；通过土地增减挂钩，村庄获得了267亩建设用地指标，转换成资金收入达六千多万元。黄村书记徐岩是省人大代表，据他私下讲，自己在市县认识人多，经常一起吃饭，有什么项目也就比别人更早知道，也更容易争取。而一些村庄由于干部个人关系不是很足，便只能跑到一些县里或乡镇上的小项目，如挖沟、修路、修建村小学、村敬老院等。

 

　　从实践后果来看，项目制的推动致使村级组织的行为产生了两种截然不同的逻辑。一种是主动搞发展，向上跑资源，以获得项目支持推动村庄发展。如夏村、黄村等都属于这类。项目制下的村庄治理固然需要村干部较强的“进取心”，但更重要的却是村庄主要干部的关系资源和私人财富。只有有了关系资源，村干部才有跑项目的门道，才能通过项目带动村庄发展从而获得老百姓的口碑和支持；而只有有了私人财富，才能周转项目的配套资金与垫付资金，才能保证项目建设的正常进行。第二种是那些村干部关系资源不是很多，村庄集体经济不是很充裕的村庄，往往出现消极治理。村干部不会去主动“跑项目”，村庄建设项目基本等待县乡两级公共财政的“全覆盖”工程。对于这些村庄而言，村干部并不具备很高的威信，治理遵循下限原则，即村庄干部通常仅完成上级政府部门常规性工作，除此之外就尽量少做事，因为做事情就可能犯错误，不做事不发展就不会犯错。

 

　　(二)公共物品的私人提供：“垫钱”的村干部

 

　　富人除了依靠自己的关系资源为村庄跑来项目外，村民对“富人治村”的另一个期待是富人能够“布施”些私人财富为村庄提供更多的公共物品，而这也是富人村干部在村庄治理过程中建立自身威信、获得良好口碑的重要方式。一定意义上可以说，私人提供公共物品既是“富人治村”下的普遍行为，也是村庄内部“权威-利益”交换机制的具体表现。

 

　　黄村书记徐岩自己有“反哺”村庄的想法，村民期待他能出资为本庄子“办好事”，这在乡村社会被诠释为“办好事”的逻辑。无论是兴建公共工程还是扶持村庄贫弱，能“反哺”村庄的人是被大家认可的“有德行”的人。与其他村庄村级组织弱化相比，黄村村级组织虽无集体收入，却积极作为并使得这样一个既无区位优势又无资源优势的村庄在短时期内发展成为远近闻名的“明星村”。这种“政绩”的获得，与村书记乐意“垫钱”息息相关。近三年来黄村试行“新农村建设示范村”共计花费1100多万，上级拨付的建设专款及项目资金供给700多万，徐个人垫付了400多万。夏村亦是如此，夏村书记华同为了村民出行交通方便，同时也为了自己的公司发展，在建设通往S市的“村村通”道路工程项目中，前期垫付了80万才获得市县两级的道路建设项目支持。道路开通后，他又自己出资“打点关系”，为村民申请到了直接进市的乡村公交，解决了村民外出难的问题。这一做法使华同在附近几个村庄都获得了广泛的社会声誉。

 

　　发展主义话语下村干部要出政绩，就必须自筹资金搞发展，“富人治村”就只能依靠私人投资；对于群众来说富人“垫钱”是理所应当的，否则选举富人有何用处？乡镇政权推举“富人治村”既能较快推动乡村发展，又能为乡镇节省资源，何乐而不为？在“富人治村”的机制下，私人投资提供公共物品、推动村庄发展已成为普遍趋势，甚至成为其治理逻辑的内在要求。这种治理逻辑造成了两种不可逆的趋势，一是私人提供公共物品，将公权力的公共性转化为私人性，这一做法将极大地消解村庄治理的公共性资源，长此以往，村庄政治将会沦为家长式的人治；二是对以后的村庄治理机制产生固化，即只有村庄的“富人”才具有治村的资源和资格，中低收入阶层被永久排除在村庄权力结构之外，彻底地沦为边缘群体。这种“富人治村”机制表面上看达到了多方共赢，实际上却具有很多潜在的消极后果。村庄政治一旦走进“富人治村”的轨道，就会出现不可逆的趋势。

 

　　(三)资源私化与村庄派系

 

　　“富人治村”机制除了导致村庄权力结构固化，中低收入阶层被永久排除在村庄权力结构之外，另一个重要消极后果是导致村庄资源私化与村庄派性。所谓“资源私化”是指推动村庄发展的公共资源具有了私人性特征。项目制的下乡资源本来是基于公共目的，推动村庄基础设施与公共服务的，是一种公共性资源。但这一资源在下渗过程中受到了明显的私人性因素影响，相当一部分转化为了私人性财富。“资源私化”使得村庄发展具有了私人性特征，相应的乡村治理被更多地纳入了私人因素，村庄派性即是其中表现之一。

 

　　贺雪峰将乡村社会那些分派斗争，特别是那些无原则的利益斗争政治现象称作“派性”[9]。国家向村庄输入越来越多的发展资源，塑造了围绕资源分配的村庄派系，造成了村庄的分裂。具体到当前农村，这种派性突出表现为以某一富人为中心的家族式社会力量的产生，以及不同富人派系为争夺村干部位置而进行的贿选竞争与各种利益争夺。如在黄村，这种派性主要体现为以村书记徐岩为中心的治理力量，村主任邱某是徐岩的堂姐夫，村庄呈现一个派系独大的格局。从土地规模经营到新村建设，围绕徐岩的派性既是村庄发展的核心力量，也是村庄治理不可替代的力量，如黄村的四个开发商中三个是由徐岩的侄子成立的，其他村民不具备村庄开发的实力。而与黄村临近的吕村，村庄形成了支持村书记王容和支持副书记明升的两大派系，王容依靠私人关系跑来了商业区建设项目，准备以房产开发为契机，搞土地开发、工业园区建设和基础设施建设，这一举措受到占地规划区内农户的支持，而未占地农户因无法获得赔偿款和回迁房而选择了支持反对派——副书记明升。由于占地补偿是赔偿给农户家庭，这使得村庄因补偿款、安置房的机会不均等而发生分裂，两大派性之间充满了或明或暗的斗争。

 

　　四、结语：“富人治村”与去公共性的村庄政治

 

　　发展主义的话语和政策对基层政权与村庄的发展速度提出了更高要求，基层组织为了推动村庄的较快发展，在城镇化和农业现代化的发展实践中寻找到“借地发展”的出路，产生了以土地开发与经营为核心的发展内容。“富人治村”则顺势而为，成为该种理念主导下村庄各方力量维持和谐局面的一种权宜性策略。皖北A县四个村的发展模式和治理模式并非特例，相反已成为当前乡村治理体制变革的普遍趋势。在这种发展与治理双重任务耦合之下，不可逆的“富人治村”却暗含着危险的政治特性，集中表现为基层治理的“去公共性”。

 

　　当私人性的关系资源被纳入公共治理之中时，村庄政治关系就会发生异化，私人的权威性就容易凌驾于村庄公共性之上；某个具体的“大人物”便会成为不可替代的角色，村庄发展也更多依赖于这种私人性。从组织关系上讲，“去公共性”表现为对具体个体的高度依赖，特别是对“富人”的私人资本、私人社会关系和经营能力的高度依赖。村庄发展本身应推动共同发展和促进公共福利，应依托村社组织的公共权威和组织关系来运作，而“借地发展”却要求土地开发的机会由资本推动，私人资本投资、招商引资和项目资源是主要来源，而这三者均要求发展的管理者必须具备较强的社会关系资源和经营能力，“富人群体”成为被高度依赖的、不可替代的村治主体，这就意味着村社治理的基础变为富人村干部拉关系的能力、垫钱的积极性、利益获取的能力和与上层干部私人关系的丰富程度。

 

　　从治理方式上看，私人性替代了公共规则。由于村庄发展更依赖于私人性及私人关系，个人而非村级组织成为了发展的主要协调主体，个人关系中的亲疏远近、与土地发展的涉入程度自然也就成为了基层治理最重要的影响关系，派性政治成为了村庄治理的基本特征。从治理原则上看，策略与技术消解了公共性和公益性原则，乡村治理主体在完成发展任务、分配资源时，治理原则更多地表现为策略性规则、关系性规则和感情性，拿钱摆平和软硬兼施成为发展过程中“维稳”的主要手段。公共治理原则的缺失，使得治理实践过程中无论是基层政府的制度创新还是村干部对自身私人资源的策略化运用，实质上都是对村庄公共性治理原则的瓦解。

 

　　乡村治理的核心目标是实现乡村社会的整体发展，但是在“富人治村”的村庄治理模式下的村庄发展却日益呈现出了非共享性样态。以富人为主的精英群体，主导了当前农村城镇化与农业现代化等发展手段下迅猛的土地开发，成为了村庄发展的决策力量、主导者和推动者；而本应作为发展主体的占人口绝大多数的普通村民则被排斥在治理体制之外，成为村庄发展的沉默者和失语者，其主体地位和话语权被无形地排斥出乡村政治生态之外，沦落为村庄发展干预的目标和社会成本的承担者。从这个角度而言，“富人治村”模式虽然能够有助于启动村庄的发展，实现压力型体制下村庄治理的各种短期目标，但从长远来看，这种机制由于削弱了发展的共享性以及治理规则的公共性，必将导致村庄发展的不可持续性，也不符合社会主义制度有关共同富裕的根本要求。而这也是当前各级政府部门在“发展主义”话语下大力推进村庄发展过程中需要引起高度重视的政治问题。

 

　　本文的实证资料来源于华中科技大学中国乡村治理研究中心研究团队于2012年暑期在皖北开展的四个村的调查，论文观点得益于与调查组成员田先红、袁明宝、耿羽、王德福等诸位博士的集体讨论。文中涉及的地名、人名均已进行了隐匿处理

 

　　【参考文献】

 

　　[1]黄平.发展主义在中国[J].共识，2010(4).

 

　　[2]叶敬忠、孙睿昕.发展主义研究评述[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2012(2).

 

　　[3]贺雪峰.论富人治村——以浙江奉化调查为讨论基础[J].社会科学研究，2011(2).

 

　　[4]欧阳静.富人治村与乡镇的治理逻辑[J].北京行政学院学报，2011(3).

 

　　[5]袁松.富人治村——浙中吴镇的权力实践[D].华中科技大学博士学位论文，2012.

 

　　[6]林辉煌.寡头政治与中国基层民主[J].文化纵横，2011(2).

 

　　[7]叶敬忠、孟英华.土地增减挂钩及其发展主义逻辑[J].农业经济问题，2012(10).

 

　　[8]折晓叶、陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011(4).

 

　　[9]贺雪峰.乡村选举中的派系与派性[J].中国农村观察，2001(4).